歐盟委員會(huì)日前提出了一攬子環(huán)保提案，其中包括建立歐盟“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”(CarbonBorderAdjustmentMechanism，簡(jiǎn)稱CBAM)。根據(jù)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，歐盟將對(duì)從碳排放限制相對(duì)寬松的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)口的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁征收碳關(guān)稅，以實(shí)現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比減少55%的目標(biāo)。

此舉一出，國(guó)際一片嘩然。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是什么？將會(huì)產(chǎn)生哪些影響？中國(guó)應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？記者日前采訪了相關(guān)專家進(jìn)行解讀。

歐盟委員會(huì)7月中旬提出了一攬子環(huán)保提案，旨在實(shí)現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，其中包括建立歐盟“碳邊界調(diào)整機(jī)制”。根據(jù)這一機(jī)制，歐盟將對(duì)從碳排放限制相對(duì)寬松的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)口的鋼鐵、水泥、鋁和化肥等商品征稅。圖為7月15日，歐盟委員會(huì)第一副主席蒂默曼斯（左）和負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的委員保羅·真蒂洛尼在比利時(shí)布魯塞爾出席新聞發(fā)布會(huì)。新華社供圖

1碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是什么?

歐盟認(rèn)為實(shí)現(xiàn)2030年減排目標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)2050年氣候中和、落實(shí)歐盟《綠色新政》至關(guān)重要。為此，歐盟要求采取系列改革措施以加速未來(lái)10年的碳減排，包括實(shí)施更嚴(yán)格的碳交易體系并擴(kuò)展碳交易覆蓋范圍、2030年可再生能源占比提高到40%、進(jìn)一步提高能源效率、加速交通領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型、推動(dòng)能源稅改革、提高碳匯目標(biāo)、以及為防止碳泄漏提出的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提案。

“碳邊境稅的實(shí)質(zhì)是一種關(guān)稅，在進(jìn)口商品所含碳排放比本土生產(chǎn)同類商品所含碳排放更多時(shí)進(jìn)行收費(fèi)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院氣候金融研究中心主任崔瑩告訴記者，具體形式在各國(guó)的方案中存在差異，例如，目前已正式提出的歐盟碳邊境稅就被稱為“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM），擬采用的形式并不是關(guān)稅，而是由歐盟進(jìn)口商在進(jìn)口商品時(shí)向歐盟的專門管理機(jī)構(gòu)購(gòu)買憑證，價(jià)格以歐盟碳市場(chǎng)配額（EUA）的拍賣價(jià)格為參考。

根據(jù)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提案，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將涵蓋歐洲碳市場(chǎng)中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥5個(gè)領(lǐng)域。2023年至2025年將作為試點(diǎn)階段，所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行排放報(bào)告義務(wù)，歐盟在此期間不征收任何費(fèi)用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)免費(fèi)配額直至2035年完全取消免費(fèi)配額，同期要求產(chǎn)品進(jìn)口者需要根據(jù)產(chǎn)品生成過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放支付碳費(fèi)用。這一提案發(fā)布之后，歐盟議會(huì)將與成員國(guó)進(jìn)行磋商，若達(dá)成一致，歐盟將對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行立法。

2碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制帶來(lái)什么影響？

對(duì)歐盟此舉，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）發(fā)出警告，稱歐盟碳邊界調(diào)整機(jī)制可能會(huì)改變貿(mào)易模式，有利于資源效率高、工業(yè)生產(chǎn)碳排放較低的國(guó)家，但對(duì)發(fā)展中國(guó)家的出口可能產(chǎn)生不利影響，與此同時(shí)，對(duì)緩解氣候變化作用不大。

生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在7月26日舉行的例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，降低關(guān)稅、減少壁壘，促進(jìn)貿(mào)易和投資自由化便利化，是積極應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)全世界實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要保障。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制本質(zhì)上是一種單邊措施，無(wú)原則地把氣候問題擴(kuò)大到貿(mào)易領(lǐng)域，既違反WTO規(guī)則，沖擊自由開放的多邊貿(mào)易體系，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際社會(huì)互信和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景，也不符合《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的原則和要求，特別是共同但有區(qū)別的責(zé)任等原則，以及“自下而上”國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)的制度安排，助長(zhǎng)單邊主義、保護(hù)主義之風(fēng)，會(huì)極大傷害各方應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性和能力。

“碳邊境調(diào)節(jié)稅其實(shí)就是歐洲國(guó)家為了避免碳泄露（起碼一定程度上是），同時(shí)提高自家產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，而采取的一種措施。”清華大學(xué)國(guó)家金融研究院金融與發(fā)展研究中心高級(jí)研究員孫天印告訴記者，“簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，如果一些歐盟國(guó)家自己生產(chǎn)的高碳行業(yè)產(chǎn)品在歐盟境內(nèi)已經(jīng)被征收了碳成本，這些對(duì)應(yīng)的商品如果又從歐盟境外進(jìn)口到歐盟境內(nèi)，就要評(píng)估一下這些商品是否在生產(chǎn)國(guó)被征收過(guò)與歐盟境內(nèi)對(duì)等的碳價(jià)。如果沒有征收過(guò)或者征收的碳排放成本低于歐盟的成本，那么歐盟就會(huì)要求進(jìn)口商補(bǔ)齊對(duì)應(yīng)的成本，這樣就是提高產(chǎn)品在歐盟銷售的價(jià)格，降低進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，提高本國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。”

根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)布的報(bào)告，如果歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的碳價(jià)格為每噸44美元，發(fā)達(dá)國(guó)家的收入將增加25億美元，而發(fā)展中國(guó)家的收入將減少59億美元。

孫天印指出：“這種行為一定程度上，是違反WTO的規(guī)則的。”

崔瑩表示，歐盟聲稱啟動(dòng)CBAM的原因是其嚴(yán)格的氣候政策導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)向氣候政策寬松的國(guó)家轉(zhuǎn)移，且含有更多碳排放的進(jìn)口商品對(duì)歐盟形成了“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”，但實(shí)質(zhì)上是違背了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一國(guó)際氣候準(zhǔn)則。

“當(dāng)然，歐盟具體出臺(tái)規(guī)則的時(shí)候，是不是會(huì)規(guī)避掉WTO的規(guī)則是另一回事。”孫天印說(shuō)。

3中國(guó)應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？

根據(jù)能源基金會(huì)與Sandbag、E3G的聯(lián)合研究分析，假設(shè)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制全部生效，以2019年為例，中國(guó)出口歐盟的鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易額約47億歐元，將被征收約2.65億歐元碳邊境調(diào)節(jié)稅（基于2035歐盟完全取消免費(fèi)配額、每噸二氧化碳征收60歐元情景）；相同情況下，歐盟向土耳其進(jìn)口的鋼鐵征收的碳邊境調(diào)節(jié)稅將達(dá)到7億歐元。初步分析顯示，歐盟完全取消免費(fèi)配額將造成鋼鐵成本增加21%，而碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致中國(guó)向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%。但是對(duì)于碳排放較低的鋼鐵可以按照實(shí)際碳排放征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，從而增加低碳鋼鐵的競(jìng)爭(zhēng)力。

能源基金會(huì)氣候變化國(guó)際事務(wù)研究員董鉞表示，對(duì)于中國(guó)而言，現(xiàn)有碳市場(chǎng)只包括電力部門，缺乏高碳行業(yè)產(chǎn)品（例如鋼鐵、水泥、化工、鋁）碳定價(jià)機(jī)制，尤其是中歐有貿(mào)易往來(lái)的鋼鐵等產(chǎn)品，可能導(dǎo)致中國(guó)出口歐盟的鋼鐵和鋁產(chǎn)品不具有享受上述抵扣政策的機(jī)會(huì)。

專家指出，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制目前最有可能影響到中國(guó)出口歐盟的產(chǎn)品為鋼鐵和鋁；大部分中國(guó)出口歐盟的其他產(chǎn)品（如汽車、太陽(yáng)能光伏板、電子品、機(jī)械零件、家具、玩具、服裝等終端復(fù)合產(chǎn)品）當(dāng)下不會(huì)受到影響。

“面對(duì)這一情況，我們有兩個(gè)選擇，一是利用歐盟討論和逐步完善碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的準(zhǔn)備期間，盡快建立和完善全領(lǐng)域的碳市場(chǎng)和碳定價(jià)機(jī)制，與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制相向而行。另外一個(gè)選擇是完全拒絕碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，但這可能帶來(lái)中國(guó)與歐盟在經(jīng)貿(mào)和氣候合作中產(chǎn)生戰(zhàn)略沖突的風(fēng)險(xiǎn)。”董鉞說(shuō)。

現(xiàn)階段，歐盟各成員國(guó)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的具體實(shí)施規(guī)則仍存在一些分歧，如免費(fèi)配額的退出時(shí)間、是否考慮間接排放、進(jìn)口國(guó)家的氣候政策如何進(jìn)行量化、歐盟出口產(chǎn)品是否進(jìn)行退稅等。歐盟有可能需要更長(zhǎng)時(shí)間就這些問題達(dá)成一致；但是，在歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制正式實(shí)施之前的一段時(shí)期，將是中國(guó)建立和完善國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)碳定價(jià)政策的重要機(jī)會(huì)窗口。

董鉞指出：“總體而言，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制短期內(nèi)對(duì)中歐貿(mào)易的整體影響有限，可以給予適當(dāng)關(guān)注。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，可以通過(guò)加快發(fā)展國(guó)內(nèi)低碳技術(shù)與產(chǎn)品、建立完善的碳定價(jià)碳市場(chǎng)機(jī)制等措施，為應(yīng)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制做好積極應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。”