《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)發(fā)布以來，“三放開，一獨立，三強化”不斷推進，我國電力零售市場不斷發(fā)展完善。截至2023年8月底，國網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)共1783家售電公司參與交易，服務47.7萬家零售用戶，交易電量1.53萬億千瓦時，占全部入市用戶電量的88%。一方面，電力零售市場在聚合中小用戶參與市場、緩沖批發(fā)市場電價波動風險、驅(qū)動售電服務創(chuàng)新等方面，逐步發(fā)揮了預期中的重要作用;另一方面，電力零售市場當前還存在價格風險防范機制不健全、市場勢力監(jiān)管不到位、市場交易信息不對稱等若干問題，需要從價格、監(jiān)管兩個方面對機制設計進行優(yōu)化。
針對上述問題，研究團隊深入分析了我國電力零售市場現(xiàn)狀與問題，針對電力市場價格機制和監(jiān)管機制進行有針對性的優(yōu)化設計，并對代理購電和保底購電電價機制提出優(yōu)化思路。主要結(jié)論如下：
一是在價格方面電力零售市場應從以下三個方面發(fā)力。(1)開發(fā)多樣化套餐。目前我國售電市場還處在初級階段，售電公司經(jīng)營能力尚不成熟，沒有能力深入進行用戶負荷分析，也無法根據(jù)負荷特征和分時批發(fā)電價制定分時零售電價套餐，關鍵峰荷電價等多樣化套餐無法推廣。(2)防范價格風險。目前監(jiān)管機構(gòu)的價格風險防范機制不健全，在燃料、電力批發(fā)價格大幅波動下，售電公司可能有大規(guī)模經(jīng)營困難，電力用戶面臨服務中斷風險。但市場監(jiān)管機構(gòu)在批發(fā)電價跟蹤和預測、批零價差水平統(tǒng)計分析等方面的能力不足，無法對市場風險防范形成有力支撐。(3)促進正向引導。在我國零售市場競爭中，售電公司以短期利潤為唯一導向的情況較為突出，容易形成破壞誠信環(huán)境、犧牲用戶滿意度、削弱風險防范能力、不利于市場長期健康發(fā)展的惡性競爭局面。
二是在監(jiān)管方面，電力零售市場應從以下四個方面發(fā)力。(1)提升信息透明度。市場交易信息不對稱、套餐比選難、信息披露少、政策宣貫不到位、零售電價產(chǎn)生過程透明度不足。對于套餐比選，目前僅有山東、山西、江蘇等少數(shù)省份建立了“電商式”電力零售平臺，大部分省份的電力用戶無法對不同售電公司提供的售電套餐直接比較，售電公司之間競爭烈度不足，批發(fā)市場降價易被“截流”。對于信息披露，各省份交易中心對于影響交易價格的各類機組出力、負荷預測等信息，公開的范圍小、頻率低，市場主體面臨決策信息不足的風險。對于政策宣貫，多地出現(xiàn)售電公司故意曲解電價政策，如將“交易價格上限調(diào)整至20%”，曲解為“國家要求電價上漲20%”，使用戶蒙受損失。(2)降低發(fā)電市場集中度。部分售電公司與同集團發(fā)電公司串謀，市場份額過大，零售電價有被操縱風險。寧夏、甘肅等部分省份受發(fā)電市場集中度高影響，省內(nèi)優(yōu)勢發(fā)電集團下屬售電公司在售電市場中份額過大。安徽等地存在同集團發(fā)電、售電公司串謀的現(xiàn)象，即聯(lián)手拉高批發(fā)市場價格，抬升外部售電公司購電成本。垂直一體化且市場份額較大的售電公司，借壟斷地位進行價格操縱的風險突出。(3)保障電力用戶權益。零售市場交易監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)，合同簽訂、賬號安全等環(huán)節(jié)不規(guī)范，使電力用戶權益受侵害事件多發(fā)。對于合同簽訂，浙江等地存在合同模板自由度過大等問題，售電公司可以借助專業(yè)性優(yōu)勢，通過模糊條款侵害中小用戶利益。對于賬號安全，山西等地部分零售用戶對售電公司依賴心理嚴重，將本企業(yè)在電力市場中的身份識別資料全部交給售電公司，增加交易糾紛風險。(4)優(yōu)化遴選及定價。保底售電機制各地差異大，遴選和定價機制有優(yōu)化空間。對于遴選優(yōu)化，浙江由省能源局直接推薦8家國有控股、信用等級較高、實力較強的售電公司，遴選過程透明性和科學性不足。對于定價優(yōu)化，大部分省份延續(xù)了1439號文中“1.5倍電網(wǎng)企業(yè)代理購電價格”的規(guī)定，但售電公司倒閉后，其所代理用戶在自身無責任的前提下，承擔較大漲價壓力，引發(fā)用戶和地方政府質(zhì)疑。
三是提出我國電力零售市場價格關鍵機制設計準則。(1)套餐創(chuàng)新。市場初期，由政府牽頭推出風險結(jié)構(gòu)、分時結(jié)構(gòu)更加豐富的套餐模板，市場成熟后，鼓勵售電公司和用戶自發(fā)創(chuàng)新套餐形式。風險結(jié)構(gòu)即售電商與用戶之間對風險分配的安排，具體形式包括固定價格套餐、浮動價格套餐、市場聯(lián)動價格套餐等;分時結(jié)構(gòu)即用戶不同時段用電價格不同的安排，具體形式包括峰谷分時電價、季節(jié)電價等。(2)預警機制。市場監(jiān)管機構(gòu)應常態(tài)化對批發(fā)、零售價格跟蹤、預測，構(gòu)建針對售電公司經(jīng)營風險的動態(tài)預防機制。結(jié)合售電公司合約持倉量進行測算，動態(tài)監(jiān)測售電公司的經(jīng)營狀況;結(jié)合經(jīng)營狀況分析，靈活調(diào)整履約保函、保底供電等方面的要求和安排，適時采取合法、必要的干預措施。(3)激勵機制。豐富價格之外的售電公司評判體系，如對用戶滿意度、長期合約持倉占比等重點指標，公布該指標排名靠前的售電公司名單，并向用戶明確闡釋指標的意義;可試點根據(jù)實際情況，放寬重點指標排名靠前售電公司在履約保函等方面的要求。
四是提出電力零售市場監(jiān)管關鍵機制設計準則。(1)價格操縱監(jiān)管。市場監(jiān)管機構(gòu)應密切跟蹤售電商數(shù)量、市場集中度指數(shù)等指標的變動趨勢;并重點關注垂直一體化，及有較大市場份額的售電公司的經(jīng)營情況;對橫向、縱向串謀行為及時進行依法處置。(2)交易平臺建設。由市場交易機構(gòu)，在政府授權下建立公開的套餐展示和交易平臺，作為政策和市場信息發(fā)布的權威窗口。通過集中展示，方便用戶對零售套餐進行直觀比選，通過提升透明度，使售電公司之間競爭更加充分;通過集中交易，匯集全量套餐設計和成交量價信息，支撐監(jiān)管決策;通過集中進行政策發(fā)布和信息披露，保障政策動態(tài)準確觸達全部市場主體，提升披露信息的可及性。(3)交易流程和規(guī)則管理。在交易合同方面，市場初級階段由交易機構(gòu)統(tǒng)一提供合同模板，市場主體只允許修改關鍵參數(shù)，避免出現(xiàn)文本爭議。在賬號安全方面，用好區(qū)塊鏈、人臉識別等新的安全技術手段，同時追究有關責任主體法律責任，保護用戶合法權益。(4)兜底售電機制。在遴選方面，可推廣四川綜合分數(shù)法，綜合分數(shù)=當年繳納的保函金額或保險額度*40%+2022年年度信用評價分數(shù)*60%，通過客觀標準對備選售電公司進行打分、排名。在定價機制方面，浙江主要參考批發(fā)側(cè)市場均價;陜西采用1.1倍月競價格，均可實質(zhì)性降低用戶漲價負擔;山西省保底售電公司由符合要求的售電公司競拍確定，并通過競爭方式確定保底零售價格。
研究團隊從政府和公司兩個層面，提出如下七點建議：
政府層面
一是近期建立電力零售市場數(shù)據(jù)報送、指標監(jiān)測機制，提高定量監(jiān)管能力?？蓞⒖細W洲能源監(jiān)管合作署(簡稱ACER)對市場行為指標、競爭績效指標、市場結(jié)構(gòu)指標進行動態(tài)監(jiān)測，增加售電市場的監(jiān)管依據(jù)，而非僅關注價格波動。
二是近期設置風險預案，對典型極端情景儲備應對措施。針對電力批發(fā)價格暴漲、售電公司大規(guī)模違約或停業(yè)等定性極端情景，定期進行壓力測試，提前設計處置預案。
三是遠期統(tǒng)籌能源監(jiān)管、市場監(jiān)管等多個部門，形成聯(lián)合執(zhí)法力量。按各部門法定權責，合理對能監(jiān)辦、地方發(fā)改和能源部門、市場監(jiān)管部門、電力交易中心、電力市場管委會等多個機構(gòu)進行監(jiān)管分工，梳理各條線的有關法律規(guī)章。
四是遠期減少直接價格干預，通過營造競爭環(huán)境，保障價格信號的準確性。根據(jù)市場成熟程度，逐漸減少零售價格上下限等直接干預措施;通過鼓勵售電公司之間充分競爭，充分傳導批發(fā)市場價格信號保障零售市場價格水平的合理性。
公司層面
一是積極承擔交易平臺建設任務。電網(wǎng)企業(yè)應充分發(fā)揮數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，體現(xiàn)平臺樞紐角色定位，承擔并高質(zhì)量完成交易平臺建設任務，從而靠前處置涉網(wǎng)交易糾紛，并鞏固售電結(jié)算權。
二是有力支撐售電市場監(jiān)管執(zhí)法。從數(shù)據(jù)提供、情況分析等方面，支持政府做好售電市場監(jiān)管執(zhí)法，凈化電力零售市場交易環(huán)境，從而避免有關糾紛、輿情波及電網(wǎng)。
三是高質(zhì)量做好代理購電和保底供電工作。通過提高預測精度、主動服務用戶等措施，高質(zhì)量做好代理購電和保底供電工作，堅定履行社會責任。
牽頭所：財會與審計研究所
研究領域：企業(yè)經(jīng)營與財務研究
研究方向：公司電力價格
項目負責人：尤培培(副所長)
文章來源于國網(wǎng)能源院《能源研究觀點·報告》(2024年第1期 總第1期)
