2015年，巴黎氣候大會(huì)提出將全球氣溫升高控制在2攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)。在此問(wèn)題上，中國(guó)依舊體現(xiàn)出大國(guó)擔(dān)當(dāng)，承諾2030年左右達(dá)到二氧化碳排放峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰;單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%。2016年，在G20杭州峰會(huì)開幕前夕，中國(guó)正式向聯(lián)合國(guó)交存氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書,充分表明了中國(guó)政府減排溫室氣體的決心。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，我國(guó)還需要付出巨大努力。此前，我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施了《節(jié)約能源法》、《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》、《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》等一系列應(yīng)對(duì)氣候變化法律政策，確立了排放標(biāo)準(zhǔn)、排放申報(bào)、能效標(biāo)識(shí)和限額等制度，對(duì)于節(jié)能減排起到積極促進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”累計(jì)完成節(jié)能降耗19.71%,超額完成16%的目標(biāo)任務(wù)。值得注意的是，要實(shí)現(xiàn)2030年中國(guó)承諾的減排目標(biāo)，依舊需要在現(xiàn)有制度之外進(jìn)行必要?jiǎng)?chuàng)新。“十二五”期間，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了積極探索，嘗試運(yùn)用排放權(quán)交易、節(jié)能量交易等市場(chǎng)化手段應(yīng)對(duì)氣候變化，并計(jì)劃“十三五”期間全面啟動(dòng)碳排放權(quán)交易。近期，一些跡象也表明，國(guó)家將啟動(dòng)碳稅立法工作。在此背景下，對(duì)排放權(quán)交易制度完善、碳稅立法的必要性以及兩者的協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行必要探討，可以為應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)踐提供有益參考。
1 碳排放權(quán)交易制度實(shí)施效果評(píng)介
1.1 碳排放交易試點(diǎn)總體情況
“十二五”期間，國(guó)家正式啟動(dòng)碳排放交易相關(guān)工作，選擇北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等7省市作為試點(diǎn)區(qū)域。
在溫室氣體控制方面，基于數(shù)據(jù)的可獲取性，納入各試點(diǎn)省市交易體系的溫室氣體會(huì)有一些差異。其中，二氧化碳作為溫室氣體的重要組成，約占全國(guó)溫室氣體排放總量的80%，其數(shù)據(jù)可得性強(qiáng)，成為交易體系重點(diǎn)控制的溫室氣體。7省市都將二氧化碳納入交易體系，其中重慶市更是將甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等其他5類溫室氣體全部納入交易體系。
在試點(diǎn)單位選擇方面，基于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性，參與試點(diǎn)的行業(yè)則有所不同，北京、上海和深圳的重點(diǎn)是服務(wù)業(yè)，而廣東、湖北、天津和重慶則是工業(yè)。試點(diǎn)主要涵蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)。在選擇參與單位時(shí)，試點(diǎn)省市主要以年二氧化碳排放量或者年綜合能耗為據(jù)，將重點(diǎn)單位納入試點(diǎn)范疇。其中，深圳市和北京市門檻最低，為年排放5000噸二氧化碳的單位;湖北省門檻最高，為年綜合能耗6萬(wàn)噸標(biāo)煤及以上的單位。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著差異，納入標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)具有一定的地方特色。如深圳市除執(zhí)行二氧化碳排放量的標(biāo)準(zhǔn)外，還執(zhí)行了建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論門檻如何設(shè)定，納入交易體系的單位通常為當(dāng)?shù)啬芎拇髴艋蛱寂欧糯髴?。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，7個(gè)試點(diǎn)省市共納入20余個(gè)行業(yè)、2600多家重點(diǎn)排放單位。從總體上看，試點(diǎn)單位溫室氣體排放占當(dāng)?shù)乜偱欧帕康谋壤?5%-60%之間。
在具體操作方面，試點(diǎn)省市首先會(huì)在綜合考慮溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，以及重點(diǎn)排放單位納入情況等因素的基礎(chǔ)上上，確定排放配額總量。除上海外，其他省市均為一年一核定。比如，2014至2016年，湖北省配額總量分別是3.24億噸、2.31億噸和2.53億噸。在總量控制的前提下，試點(diǎn)省市會(huì)依據(jù)歷史排放法、歷史強(qiáng)度法、行業(yè)基準(zhǔn)法等，計(jì)算各納入單位應(yīng)得配額。比如，湖北省主要采用標(biāo)桿法、歷史法相結(jié)合的方法計(jì)算配額;廣東省主要采用基準(zhǔn)線法和歷史排放法計(jì)算分配。在分配時(shí)，試點(diǎn)省市采用免費(fèi)發(fā)放、有償發(fā)放，或兩者相結(jié)合的方法。除廣東外，其他試點(diǎn)省市都對(duì)配額進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放。配額分配后，有配額盈余的企業(yè)以及額外需求配額的企業(yè)，則通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易。
1.2 碳排放交易試點(diǎn)取得的成績(jī)
在試點(diǎn)過(guò)程中，各地積極探索，不斷創(chuàng)新，取得了一定成績(jī)，主要如下：
(1)切實(shí)減少二氧化碳排放。截止2015年底，排放配額總量約12.4億噸二氧化碳當(dāng)量，其中北京、天津、上海、廣東和深圳碳市場(chǎng)納入的重點(diǎn)排放單位已經(jīng)完成了2次碳排放權(quán)履約;7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交排放配額交易約6700萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)交易額約為23億元。其中，工業(yè)基礎(chǔ)較好的湖北省雖起步較晚，但成效顯著，目前已經(jīng)成為中國(guó)最大、全球第二大碳排放交易市場(chǎng)。截至2016年12月31日，湖北二級(jí)市場(chǎng)碳排放配額總成交量2.93億噸，總交易額69.43億元，分別占全國(guó)78%和82%。
(2)為啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。交易規(guī)則頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)起著舉足輕重的作用。在試點(diǎn)中，各省市都頒布實(shí)施了相關(guān)法律政策，如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》、《廣東省碳排放試行管理辦法》，對(duì)于試點(diǎn)工作起著積極引導(dǎo)和規(guī)范作用。當(dāng)然，這些法律政策也在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)和修正，對(duì)于制定和完善全國(guó)層面的交易規(guī)則奠定了好的基礎(chǔ)。此外，碳排放核算和核查、碳配額分配、交易規(guī)則、履約機(jī)制、注冊(cè)登記等碳排放交易的關(guān)鍵制度安排也日趨成熟。
1.3 碳排放交易機(jī)制存在的問(wèn)題
在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家明確2017年啟動(dòng)全國(guó)性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。雖然前期試點(diǎn)工作為全面開展此項(xiàng)工作奠定了好的基礎(chǔ)，但依舊存在一些亟待解決的問(wèn)題：
(1)相關(guān)基礎(chǔ)比較薄弱。“從目前的頂層設(shè)計(jì)看，碳交易體系的構(gòu)建，尚處于能力建設(shè)階段。”一方面，試點(diǎn)省市都進(jìn)行了規(guī)則制定工作，國(guó)家層面的相關(guān)制度也在這個(gè)過(guò)程中不斷完善，但現(xiàn)有法律法規(guī)、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不健全，突出表現(xiàn)為全國(guó)性政策與試點(diǎn)省市政策以及試點(diǎn)省市間政策缺乏協(xié)調(diào)，還不足以有效支撐全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)工作。另一方面，作為輔助碳排放交易體系實(shí)施的碳金融，溫室氣體排放核算、報(bào)告和核查體系，以及交易注冊(cè)登記系統(tǒng)及災(zāi)備系統(tǒng)等尚處于探索和起步階段。
(2)交易體系不夠開放。只有在自由開放的交易市場(chǎng)中，才能實(shí)現(xiàn)碳排放配額的有效配置和提高交易效率。從試點(diǎn)看，七省市相對(duì)獨(dú)立，都有自身的交易規(guī)則和交易場(chǎng)所，配額也主要在各自轄區(qū)內(nèi)交易，具有一定的封閉性，缺少區(qū)域間的交易。全國(guó)性的碳排放交易市場(chǎng)，除了在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行交易外，會(huì)存在大量跨區(qū)域交易配額的現(xiàn)象。但現(xiàn)有試點(diǎn)并未將配額跨區(qū)域交易作為重點(diǎn)，不得不說(shuō)是一大遺憾。
(3)相關(guān)機(jī)制缺少協(xié)調(diào)。國(guó)家在推動(dòng)碳排放交易的同時(shí)，也有用能權(quán)交易、節(jié)能量交易等兩個(gè)類似制度。國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》明確提出2017年在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)交易試點(diǎn)工作。此外，北京、深圳、上海、福建和山東等地也開展了節(jié)能量交易工作。在碳交易試點(diǎn)過(guò)程中，特別是啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)后，參與交易的企業(yè)很有可能也在進(jìn)行用能權(quán)交易、節(jié)能量交易或者同時(shí)參與兩者，但目前卻缺少協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系的規(guī)定。
(4)會(huì)導(dǎo)致一定的不公平性。納入交易體系的企業(yè)主要為重點(diǎn)耗能企業(yè)，其購(gòu)買碳排放配額后，生產(chǎn)成本會(huì)隨之上升。當(dāng)前，綠色消費(fèi)尚未成為主流消費(fèi)理念，當(dāng)產(chǎn)品進(jìn)入終端市場(chǎng)時(shí)，消費(fèi)者關(guān)注的重點(diǎn)是產(chǎn)品價(jià)格，而非企業(yè)的綠色投入，故會(huì)出現(xiàn)一種不公平的現(xiàn)象：有償購(gòu)買碳交易配額的企業(yè)，其產(chǎn)品價(jià)格會(huì)升高，在缺少類似機(jī)制對(duì)超額排放溫室氣體的中小企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的情況下，購(gòu)買碳交易配額的企業(yè)會(huì)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。當(dāng)然，這種情況也適用于節(jié)約碳排放配額的企業(yè)，其在減少碳排放的過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)增加改進(jìn)技術(shù)或者使用清潔能源的成本，交易碳配額取得的收益通常難以抵消其額外的綠色投入。
2.碳排放權(quán)交易制度的完善建議
2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)
與前期試點(diǎn)相比，參與全國(guó)碳排放交易體系的企業(yè)數(shù)量巨大，初步估算約有1萬(wàn)家，而且涉及行業(yè)眾多，該機(jī)制更為復(fù)雜。因此，在全國(guó)碳排放市場(chǎng)構(gòu)建方面，頂層設(shè)計(jì)顯得尤為重要。首先，建議完善與排放權(quán)交易相關(guān)的法律政策體系，在出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的同時(shí)，還要出臺(tái)與其相配套的實(shí)施細(xì)則及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使碳排放交易相關(guān)法律政策形成多層級(jí)、相配套的體系。對(duì)外要重點(diǎn)處理好國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的銜接問(wèn)題，使相關(guān)制度設(shè)計(jì)適應(yīng)巴黎氣候大會(huì)后全球碳市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，特別要與中國(guó)國(guó)際減排承諾相適應(yīng);對(duì)內(nèi)要處理好地方政府特別是試點(diǎn)省市相關(guān)政策與全國(guó)碳排放交易政策的銜接問(wèn)題，避免出現(xiàn)脫節(jié)或沖突問(wèn)題。其次，建議加強(qiáng)與碳排放交易運(yùn)行密切相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工作，盡快建成國(guó)家、地方、企業(yè)三級(jí)碳排放合算、報(bào)告與核查體系，最好依托現(xiàn)有試點(diǎn)建設(shè)全國(guó)碳排放交易注冊(cè)登記體系，強(qiáng)化相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲取性及真實(shí)性，確保整個(gè)交易在健康有序的環(huán)境中運(yùn)行。再次，需要?jiǎng)?chuàng)新支撐碳排放交易的財(cái)稅、投資、價(jià)格、金融等政策，推動(dòng)碳排放交易與財(cái)稅金融政策的融合，重點(diǎn)加強(qiáng)碳金融市場(chǎng)建設(shè)。
2.2 打造自由開放的交易市場(chǎng)
建設(shè)全國(guó)性的碳排放交易市場(chǎng)，一方面需要推動(dòng)已經(jīng)試點(diǎn)的區(qū)域性碳排放交易體系向全國(guó)性交易市場(chǎng)過(guò)渡，另一方面則需要在尚未試點(diǎn)的區(qū)域盡快建立相關(guān)市場(chǎng)。與前期試點(diǎn)不同的是，國(guó)家碳排放交易市場(chǎng)打破了行政區(qū)域限制，排放配額將在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行分配。按照《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》要求，“各地區(qū)根據(jù)國(guó)家確定的配額分配方案對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放企業(yè)開展配額分配”。 因此，企業(yè)除了與本轄區(qū)內(nèi)單位交易配額外，也會(huì)進(jìn)行跨區(qū)域交易。而這都有賴于開放自由的交易市場(chǎng)。在全國(guó)性碳排放交易市場(chǎng)尚未建成之前，建議7個(gè)試點(diǎn)省市打破行政區(qū)域限制，率先啟動(dòng)跨區(qū)域交易工作，實(shí)現(xiàn)配額在區(qū)域間的自由流動(dòng)，積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)做好準(zhǔn)備。
2.3 加強(qiáng)相關(guān)制度的協(xié)調(diào)
不管碳排放交易，還是用能權(quán)交易或節(jié)能量交易，其目標(biāo)都是減少化石能源使用及溫室氣體排放。基于三種交易制度的特性，建議進(jìn)行必要的融合與協(xié)調(diào)。鑒于用能權(quán)作為節(jié)能量交易的前置條件，而且兩者的屬性及交易規(guī)則基本類似，完全可以將兩者進(jìn)行合并，統(tǒng)一為用能權(quán)交易。在此基礎(chǔ)上，妥善處理碳排放交易與用能權(quán)交易的關(guān)系。用能權(quán)側(cè)重于能源使用量，企業(yè)在配額內(nèi)用能免費(fèi)，超配額則需要付費(fèi)。此外，鼓勵(lì)用能單位使用可再生能源，其自產(chǎn)自用的可再生能源不計(jì)入其綜合能源消費(fèi)量。而碳排放交易則側(cè)重于溫室氣體排放量，其排放的溫室氣體則主要產(chǎn)生于化石能源使用，與用能權(quán)交易類似，企業(yè)的額外排放配額都需要付費(fèi)。節(jié)能必然會(huì)減少二氧化碳排放，兩者存在一定聯(lián)系。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，基于兩者的內(nèi)在聯(lián)系，建議在企業(yè)履約的過(guò)程中，用能指標(biāo)與碳排放配額可以在一定范圍內(nèi)相互抵用。
2.4 營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境
為營(yíng)造符合綠色發(fā)展理念的消費(fèi)環(huán)境，需要建立完善的資源環(huán)境要素市場(chǎng)，將資源利用、能源消耗及污染排放的外部不經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行內(nèi)化，同時(shí)對(duì)正外部性行為進(jìn)行補(bǔ)償。一方面，加強(qiáng)對(duì)納入交易體系的企業(yè)的財(cái)稅政策支持，給予參與碳排放交易體系的企業(yè)，特別是通過(guò)技術(shù)改進(jìn)和使用新能源而節(jié)約碳配額的企業(yè)綠色信貸、綠色債券、稅收減免等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，補(bǔ)償其相應(yīng)的綠色投入。另一方面，對(duì)于未納入交易體系的其他企業(yè)，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)制度，比如碳稅等，將溫室氣體排放的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)化，形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
3 征收碳稅的必要性
除碳排放權(quán)交易之外，國(guó)外也廣泛運(yùn)用碳稅去應(yīng)對(duì)氣候變化，并取得積極成效。在國(guó)家全面啟動(dòng)碳排放交易體系的同時(shí)，也計(jì)劃啟動(dòng)碳稅立法相關(guān)工作。將碳稅作為碳排放交易的必要補(bǔ)充，可以克服碳排放交易存在的相關(guān)問(wèn)題，更好地推進(jìn)節(jié)能減排工作。
3.1 碳排放交易存在的問(wèn)題
碳排放交易具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但是也有一些自身難以克服的缺點(diǎn)，主要如下：
(1)總量難以確定。排放權(quán)交易的前提是確定溫室氣體排放總量。但是，當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，企業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)困難，不少企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉、停產(chǎn)或減產(chǎn)，確定合理的減排總量目標(biāo)存在一定的技術(shù)難題。
(2)可能有失公平。在初始階段，配額往往免費(fèi)分配給排放者，而購(gòu)買配額者則需要付費(fèi)，可能會(huì)存在權(quán)利配置不均的問(wèn)題。
(3)可能導(dǎo)致集中排放。那些呈區(qū)域性分布的治理技術(shù)相對(duì)落后的企業(yè)在購(gòu)買到配額后，該區(qū)域內(nèi)所排放的溫室氣體量會(huì)激增，從而出現(xiàn)集中排放問(wèn)題。
(4)存在技術(shù)難度。排放權(quán)交易制度的實(shí)施往往與溫室氣體排放監(jiān)測(cè)、信息公開、交易結(jié)算等制度聯(lián)系在一起，而這些制度的構(gòu)建往往需要先進(jìn)的技術(shù)支撐，但現(xiàn)有技術(shù)卻很難達(dá)到要求。
(5)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步能力不足。在排放權(quán)交易體制中，配額出售方的技術(shù)水平相對(duì)較高。但是，買方也是必不可少的交易主體，他們的治理技術(shù)通常比較落后，在配額成本低于治理成本的情況下，買方改進(jìn)治理技術(shù)的意愿不大。
3.2 碳稅是碳排放交易的必要補(bǔ)充
在國(guó)際上，加拿大、美國(guó)等國(guó)都在同時(shí)運(yùn)用碳稅及排放權(quán)交易兩種制度應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題，兩種制度的互補(bǔ)性也在實(shí)踐中得以體現(xiàn)，主要如下：
(1)覆蓋面。碳稅可以規(guī)制到所有消費(fèi)化石燃料的單位和個(gè)人，其覆蓋面較寬。比較而言，排放權(quán)交易的主體相對(duì)單一，多為溫室氣體排放量較大的企業(yè)，中小企業(yè)和個(gè)人往往被排除在外。
(2)穩(wěn)定性。碳稅比較穩(wěn)定，它對(duì)能源產(chǎn)品價(jià)格的影響可以預(yù)期。與之不同，在排放權(quán)交易過(guò)程中，由于存在供需關(guān)系問(wèn)題，排放指標(biāo)的交易價(jià)格會(huì)經(jīng)常波動(dòng)，缺乏可預(yù)期性。
(3)經(jīng)濟(jì)性。在現(xiàn)有的稅收征管體制下，依靠稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保機(jī)關(guān)的合作，就能保證碳稅的順利征收，所花費(fèi)的額外成本相對(duì)較少。而排放權(quán)交易則涉及到排放總量核算、配額分配、交易平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)立等，額外花費(fèi)較多。
(4)公益性。碳稅作為中立性稅收，稅收所得往往以減免相關(guān)稅收減免或補(bǔ)貼等方式返還給納稅人，公益性較強(qiáng)。而排放權(quán)交易所得往往作為企業(yè)的利潤(rùn)，不會(huì)在社會(huì)上進(jìn)行再次分配。
(5)環(huán)保性。排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是總量控制，所要實(shí)現(xiàn)的環(huán)保效果比較明確。然而，碳稅征收的基礎(chǔ)是一個(gè)抽象的宏觀引導(dǎo)，所要達(dá)到的環(huán)保效果相對(duì)模糊。
(6)利他性。在碳稅征收中，稅務(wù)機(jī)關(guān)針對(duì)納稅義務(wù)人征稅，納稅人之間不存在互助關(guān)系，利他性不明顯。比較而言，在排放權(quán)交易中，原始配額的持有者，通常是潛在的排放權(quán)交易方，買賣雙方都能在交易中受益，通過(guò)配額轉(zhuǎn)讓，賣方獲得了經(jīng)濟(jì)利益，而買方則減少了污染治理成本。
(7)權(quán)力尋租。碳稅的實(shí)施以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，會(huì)存在權(quán)力尋租問(wèn)題。排放權(quán)交易以市場(chǎng)為主導(dǎo)，通?；诋?dāng)事人意思自治。
(8)接受程度。征收碳稅，直接增加了化石燃料的價(jià)格，在稅負(fù)較重的現(xiàn)狀下，民眾對(duì)征收碳稅的熱情不高。比較而言，排放權(quán)交易對(duì)相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格的影響比較“模糊”，民眾對(duì)該制度的認(rèn)可度相對(duì)較高。
簡(jiǎn)言之，在我國(guó)實(shí)施排放權(quán)交易的同時(shí)，通過(guò)開征碳稅，可以彌補(bǔ)碳排放交易存在的一些不足，更好地推進(jìn)節(jié)能減排工作。
4.碳稅和排放權(quán)的制度協(xié)調(diào)
由于碳稅和排放權(quán)交易都是基于市場(chǎng)的管制手段，其管制機(jī)理具有一定的類似性，若兩者都被用于管制溫室氣體排放行為，很可能出現(xiàn)管制重合現(xiàn)象，因此有必要對(duì)兩種制度的協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行探討。
在對(duì)該問(wèn)題回答之前，需要對(duì)兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明：一是調(diào)控的主體范圍。碳稅具有普適性，不管是單位，還是個(gè)人，只要購(gòu)買了化石燃料，都負(fù)有繳稅義務(wù)。從國(guó)外碳稅立法實(shí)踐來(lái)看，碳稅的調(diào)控范圍較大，涉及到最為廣泛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。比較而言，排放權(quán)交易的主體則較為單一。排放權(quán)交易的主體主要為企業(yè)，當(dāng)然也包括一些政府及事業(yè)單位，但個(gè)人被排除之外。值得注意的是，那些參與排放權(quán)交易的企業(yè)，往往是一些溫室氣體排放量較大或能源消耗量較多的大型企業(yè)，中小企業(yè)往往被排除在外。例如，在歐盟排放權(quán)交易機(jī)制下，交易主體主要是火電廠、水泥廠、煉油廠、石灰廠等高耗能企業(yè);在我國(guó)，參與排放權(quán)交易的企業(yè)也主要是石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力等行業(yè)的重點(diǎn)耗能企業(yè)。二是管制的溫室氣體范圍。碳稅為二氧化碳排放稅的簡(jiǎn)稱，其主要調(diào)控二氧化碳這種溫室氣體。與之相比，排放權(quán)交易所管制到的溫室氣體類型則較為廣泛。歐盟的排放權(quán)交易機(jī)制已經(jīng)管制到了二氧化碳和氧化亞氮等多種溫室氣體。[9]我國(guó)的試點(diǎn)，雖然大多數(shù)省市僅對(duì)二氧化碳進(jìn)行規(guī)則，但也有個(gè)別省市將多種溫室氣體都納入交易體系。
當(dāng)我國(guó)同時(shí)適用碳稅和排放權(quán)交易制度時(shí)，建議按照以下思路協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系：一是基本定位。在二氧化碳排放領(lǐng)域，所有的個(gè)人排放者都可以運(yùn)用碳稅加以管制。對(duì)于企業(yè)而言，需要區(qū)分情況，依據(jù)其年均能源消耗量或二氧化碳排放量進(jìn)行劃分，對(duì)于低于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以用碳稅加以規(guī)制;高于該標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，則可以用排放權(quán)交易制度加以管制。二是實(shí)施方式。碳稅對(duì)于市場(chǎng)的成熟程度要求不高，只要設(shè)計(jì)好碳稅的實(shí)體性要素和程序性要素，就可以適用碳稅。而排放權(quán)交易涉及到配額分配、溫室氣體核算、排放監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和審核等環(huán)節(jié)，不僅技術(shù)要求高，而且對(duì)交易市場(chǎng)的成熟度有要求，全面征收并非易事。目前，國(guó)家已經(jīng)計(jì)劃全面啟動(dòng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，據(jù)估算納入交易的企業(yè)數(shù)量在1萬(wàn)家左右。但在交易機(jī)制成熟之前，廣大的中小企業(yè)還很難納入交易體系，會(huì)出現(xiàn)管制真空問(wèn)題，而這部分企業(yè)完全可以通過(guò)碳稅進(jìn)行管制。三是銜接方式。開征碳稅后，使用化石能源并排放二氧化碳的企業(yè)和個(gè)人都應(yīng)是納稅主體，同時(shí)應(yīng)設(shè)定一個(gè)除外條款，即：納入碳排放交易體系的企業(yè)免征碳稅。當(dāng)然，隨著排放權(quán)交易市場(chǎng)的成熟，越來(lái)越多的企業(yè)會(huì)被納入交易體系，對(duì)于進(jìn)入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采取免征碳稅的方式進(jìn)行處理，避免出現(xiàn)管制競(jìng)合問(wèn)題，減少企業(yè)不必要的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，為了降低制度設(shè)計(jì)對(duì)于企業(yè)的負(fù)面影響，可以給予企業(yè)一定的選擇自由，除了重點(diǎn)耗能企業(yè)外，在某一個(gè)耗能區(qū)間段或二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè)，可以讓其選擇加入碳排放權(quán)交易體系，或是繳納碳稅。
