破除“資源詛咒”，一些城市已經(jīng)努力了很多年，但在不斷取得成績的同時(shí)，也逐漸觸碰到體制的“天花板”。下一步改革應(yīng)向何處去？一場(chǎng)關(guān)于我國資源型城市十多年轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中政策制定以及實(shí)踐探索中存在的問題的討論，在西南資源型城市攀枝花展開。
“觸目驚心”到“煥然一新”
“想起了十年前，我?guī)ш?duì)去調(diào)研的時(shí)候。在撫順看到了棚戶區(qū)、看到了煤炭農(nóng)村礦等造成的地質(zhì)災(zāi)害是觸目驚心的”，作為從事資源型城市轉(zhuǎn)型工作的老兵，中國經(jīng)濟(jì)體制研究會(huì)會(huì)長、原國務(wù)院振興東北辦副主任宋曉梧感觸頗深。十多年后，通過資源型城市轉(zhuǎn)型工作推廣和試點(diǎn)，以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，資源型城市發(fā)生了極大的變化,他認(rèn)為這些城市面貌已經(jīng)“煥然一新”。
近日，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)聯(lián)合國家有關(guān)部門,在四川省攀枝花市召開了主題為“資源型城市可持續(xù)發(fā)展——打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”高層研討會(huì)。包括宋曉梧在內(nèi)的多位專家對(duì)我國資源型城市十多年轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中政策制定以及實(shí)踐探索中存在的問題進(jìn)行了探討。
2001年，國務(wù)院將阜新確定為全國第一個(gè)資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市，并將資源型城市轉(zhuǎn)型工作進(jìn)行推廣。2011年擴(kuò)展到69個(gè)枯竭型城市，2004年確定涉及19省的118個(gè)不同類型的資源型城市。2013年12月3日，國務(wù)院發(fā)布了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》(下稱《規(guī)劃》)，首次從官方角度界定了中國的資源型城市。目前，已確定涉及28個(gè)省的262座資源型城市，并分為四類,即成長型、成熟型、衰退型和再生型城市。
“在理念、政策、措施等方面，比起十年前已經(jīng)大大深入，并且更加深刻。已經(jīng)形成開發(fā)秩序約束機(jī)制、產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制等五大機(jī)制”，宋曉梧說。
數(shù)據(jù)顯示，2008-2012年,前兩批資源枯竭型城市的地區(qū)生產(chǎn)總值平均增速高于全國3.5個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人均可支配收入由10847元增加到15080元,年均遞增11.6%。一些資源型城市已經(jīng)成為“園林城市”、“宜居城市”、“生態(tài)城市”。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的局面正在改變。
遭遇體制“天花板”
盡管在各方面取得了階段性成就，但資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展仍然困難重重，體制性機(jī)制性的障礙是當(dāng)前亟待破解的，這幾乎成為此次研討會(huì)嘉賓的共識(shí)。
中國資源型城市的開發(fā)始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，開發(fā)形式粗放,開發(fā)企業(yè)的利潤和折舊資金全部上繳中央財(cái)政，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益有限,歷史欠賬日益積累。促進(jìn)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制尚未建立。支持政策與專項(xiàng)資金帶有“救濟(jì)”色彩，難以解決轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)實(shí)際需求。
東北師范大學(xué)資源型城市研究中心主任支大林指出，當(dāng)前資源型城市的轉(zhuǎn)型面臨五大矛盾：資源能源需求巨大與資源型城市多元發(fā)展的矛盾；資源型城市主打產(chǎn)業(yè)的自強(qiáng)機(jī)制與發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的矛盾；資源經(jīng)濟(jì)擠出創(chuàng)新與資源型城市急需創(chuàng)新的矛盾；資源開發(fā)、生態(tài)破壞與資源型城市生態(tài)優(yōu)化的矛盾；以及資源型城市轉(zhuǎn)型的政府依賴與市場(chǎng)決定作用的矛盾。
“現(xiàn)在地方政府只考慮怎么能夠在任期內(nèi)把成績做到最大，對(duì)于資源型城市的長期發(fā)展考慮不夠。所以在一些資源已經(jīng)瀕臨枯竭的城市，仍然還想在這個(gè)資源的產(chǎn)業(yè)鏈繼續(xù)延長上做文章”，宋曉梧指出，短期行為是造成資源型城市困境的一個(gè)重要原因，應(yīng)該處理好當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，以及政府和市場(chǎng)的關(guān)系。涉及到中國的經(jīng)濟(jì)體制改革、中央地方的關(guān)系、干部考核體制以及整個(gè)政績觀的轉(zhuǎn)變等深層次的問題。
專家建議資源稅擴(kuò)容試點(diǎn)
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，當(dāng)前資源型城市轉(zhuǎn)型面臨產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管制度和價(jià)格制度等三大問題。特別是在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)方面，中央與地方之間、地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間、政府與企業(yè)之間如何權(quán)益分割應(yīng)該形成制度規(guī)范。
“地方要發(fā)展，在招商引資過程中，在并沒有對(duì)待所有者明確授權(quán)的情況下，就以收益國家所有的資源作為招商引資的資本，實(shí)際上把很多的收益都讓渡給了企業(yè)，但是風(fēng)險(xiǎn)留給了當(dāng)?shù)氐睦习傩?、政府和社?huì)。所以這些礦產(chǎn)企業(yè)一旦開發(fā),在過程中產(chǎn)生大量的外部成本以后，實(shí)際上要讓中央政府掏錢去治理。所以我覺得在這里頭，收益的分割沒搞清楚,風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)也沒搞清楚。在這種制度安排下，也就難以實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告里提出來的資源型收益共享。”
他也指出,從政府資源品的生產(chǎn)價(jià)格環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)，推動(dòng)資源城市可持續(xù)發(fā)展最為有效。不過，這種干預(yù)并不應(yīng)通過政府行政定價(jià)的手段進(jìn)行控制，一個(gè)非常重要的手段就是通過征收資源稅，將資源型產(chǎn)品生產(chǎn)過程中導(dǎo)致的環(huán)境破壞等外部成本都計(jì)入產(chǎn)品的價(jià)格中。“但是資源稅遲遲出不了臺(tái)，而近幾年以霧霾為首的各種污染事件發(fā)生顯示了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)正在積累，正從量變引起質(zhì)變。”
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長高國立也贊同這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為下一步財(cái)稅體制和資源稅將事關(guān)資源型城市轉(zhuǎn)型的成敗。建議在資源型城市試點(diǎn)財(cái)政稅收的差別化體制，并率先開展資源稅的擴(kuò)容試點(diǎn)。“我覺得要全國推開有困難的話,可以選擇這些資源型城市率先進(jìn)行資源稅的擴(kuò)容,或者資源稅的由量增收轉(zhuǎn)為由價(jià)增收。另外環(huán)保稅也可以考慮在資源型城市開展一些試點(diǎn)。”
