文|國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長 研究員 袁東明

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長 研究員 張文魁

國有企業(yè)改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面。國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)〔2016〕21號，以下簡稱《意見》）緊緊圍繞“四個(gè)更加突出”的要求，以增強(qiáng)市場微觀主體活力為目標(biāo)，對國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出了深入部署。

一、轉(zhuǎn)機(jī)制、增活力，積極推進(jìn)國企混合所有制改革

國企混合所有制改革是增強(qiáng)國有企業(yè)活力，放大國有資本功能的根本手段。目前，全國國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的比例已經(jīng)比較高，按資本測算整體超過了40%，個(gè)別競爭類國企甚至達(dá)到了80%以上。但在具體實(shí)踐中，還有兩個(gè)問題比較突出：一是混合所有制企業(yè)的治理機(jī)制和監(jiān)管體制尚需進(jìn)一步完善，難以滿足市場化的要求；二是一些基礎(chǔ)性和壟斷性行業(yè)，混合所有制經(jīng)濟(jì)的比例還非常低，非公資本很難進(jìn)入。針對這兩個(gè)突出問題，《意見》推出了多項(xiàng)改革舉措。

首先，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點(diǎn)領(lǐng)域，選擇一批國有企業(yè)開展混合所有制改革試點(diǎn)示范。這些領(lǐng)域都是關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有資本相對集中，國企大多以獨(dú)資或絕對控股的形式存在，均存在著經(jīng)營機(jī)制僵化、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、競爭力弱等弊病。在這些領(lǐng)域開展混合所有制改革試點(diǎn)示范，有利于企業(yè)轉(zhuǎn)變機(jī)制、去除弊病，降低社會(huì)公共成本。

其次，推動(dòng)集團(tuán)公司整體上市，支持具備條件的上市企業(yè)引入合格戰(zhàn)略投資者。目前，從中央到地方的國有企業(yè)母公司絕大多數(shù)仍保持國有獨(dú)資。盡管底下實(shí)現(xiàn)了“層層混合”，但由于母公司沒有實(shí)現(xiàn)市場化，“老體制管新體制”，使得眾多各層級子企業(yè)也難以實(shí)現(xiàn)真正的市場化。推動(dòng)集團(tuán)公司整體上市，或引入合格戰(zhàn)略投資者，就是要破解國有大企業(yè)集團(tuán)混合所有制改革的“最后一公里”問題。

第三，支持地方國有企業(yè)因地制宜開展混合所有制改革試點(diǎn)。中央和地方國有資產(chǎn)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、規(guī)模和功能上都存在著很大差異，對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的要求各不相同，國企推進(jìn)混合所有制改革也不宜“一刀切”。在防止國有資產(chǎn)流失的紅線范圍內(nèi)，允許地方先行先試，鼓勵(lì)探索新手段、新模式、新機(jī)制，有利于激發(fā)地方改革積極性，也有利于混合所有制改革的整體推進(jìn)。

二、去產(chǎn)能、化僵尸，加快實(shí)施國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

在上一輪經(jīng)濟(jì)增長中，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整表現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是國有資本增量投資大量投向基礎(chǔ)性領(lǐng)域和重化工行業(yè)；二是存量國有資本仍存在于大量不重要的行業(yè)和領(lǐng)域，退出和轉(zhuǎn)移速度很慢，而且經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)惡化。國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，國有企業(yè)這種“向重集中、過于分散”的結(jié)構(gòu)特征面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。一方面，大量布局于基礎(chǔ)性、資源性及重化工行業(yè)的國有企業(yè)面臨著行業(yè)產(chǎn)能的嚴(yán)重過剩，利潤大幅下滑，虧損面持續(xù)上升，經(jīng)營遇到了嚴(yán)重危機(jī)；另一方面，大量低效率、低產(chǎn)出的國有“僵尸企業(yè)”又存在于各個(gè)行業(yè)，而且只增不減。調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局，已成為國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)迫切任務(wù)。

去產(chǎn)能、化僵尸是今年國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重中之重。上一階段國有資本不斷向鋼鐵、煤炭、有色等領(lǐng)域集中，從根本上決定了國有企業(yè)必然是當(dāng)前去產(chǎn)能的主力軍。譬如在煤炭領(lǐng)域，國有及國有控股企業(yè)收入占全行業(yè)的比例接近60%，煤炭上市公司中90%以上的市值都由國有控制，行業(yè)前20名企業(yè)中有19家為央企或地方國企。國有領(lǐng)域同樣是“僵尸企業(yè)”的重災(zāi)區(qū)。與其他類型的企業(yè)相比，國有企業(yè)由于特殊的管理體制、特殊的政企關(guān)系、特殊的職工身份，更易成為僵尸企業(yè)，也更難出清。

去產(chǎn)能、化僵尸，既要政府主動(dòng)作為，更要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，讓市場發(fā)揮決定性作用?！兑庖姟访鞔_指出，要制定推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組指導(dǎo)意見，加快剝離國有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題。制定并實(shí)施推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重組、處置“僵尸企業(yè)”的方案，優(yōu)化存量、引導(dǎo)增量、主動(dòng)減量。同時(shí)，《意見》也指出，要健全國有資本合理流動(dòng)機(jī)制，完善企業(yè)退出機(jī)制。

三、破壟斷、促開放，大力提升行業(yè)市場化程度

壟斷行業(yè)改革是國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，市場競爭使得國有企業(yè)在一些行業(yè)的滲透率大幅下降，譬如在鋼鐵行業(yè)，1999年國企收入占行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)收入的比重為76.2%，之后持續(xù)下降，目前已不到三分之一。在石油天然氣開采、煙草制品、供熱供電供水等工業(yè)領(lǐng)域，及電信、民航、鐵路等服務(wù)行業(yè)，國有企業(yè)憑借行業(yè)壟斷地位，一直都保持著極高的滲透率和控制力。譬如在石油天然氣開采業(yè)，1999年國企占行業(yè)收入的比重為99.8%，而到目前為止仍然高達(dá)近90%。行業(yè)壟斷保護(hù)了國有企業(yè)，但同時(shí)也使國有企業(yè)失去了競爭力，是企業(yè)冗員嚴(yán)重、效率低下、內(nèi)部三項(xiàng)制度改革滯后的根源。只有破除壟斷、促進(jìn)開放，提升行業(yè)市場化程度，才能迫使國有企業(yè)優(yōu)化供給、提質(zhì)增效。

破壟斷、促開放，提升行業(yè)市場化程度，需多管齊下、多策并舉。為確保成效，《意見》提出了多項(xiàng)改革舉措。一是在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┗旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)；二是加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)改革。在2015年出臺(tái)電力體制改革的基礎(chǔ)上，今年將繼續(xù)推出多項(xiàng)行業(yè)改革舉措，包括深化電力體制改革、出臺(tái)深化石油天然氣體制改革的若干意見及配套政策、出臺(tái)鹽業(yè)體制改革方案等；三是放寬非公經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入，消除各種隱性壁壘，尤其在重點(diǎn)行業(yè)的新興領(lǐng)域，要向非公資本全面開放，目前在頁巖氣勘探開發(fā)、太陽能發(fā)電等新興領(lǐng)域已都實(shí)現(xiàn)了向民營經(jīng)濟(jì)開放；四是深入推進(jìn)價(jià)格改革，包括電價(jià)市場化改革、成品油價(jià)格市場化形成機(jī)制、天然氣門站價(jià)格和管道運(yùn)輸價(jià)格等。