當(dāng)前，隨著美國(guó)新任特朗普政府立場(chǎng)的倒退和歐盟的后勁不足，以及國(guó)際氣候秩序和格局的不斷演化，全球氣候治理正在邁入一個(gè)全新的“3.0時(shí)代”。
從假說(shuō)到進(jìn)程：發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)
從法國(guó)科學(xué)家傅里葉19世紀(jì)初提出關(guān)于溫室效應(yīng)的假說(shuō)，到全球氣候變化進(jìn)入政治和公眾的視野，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程。一般認(rèn)為，氣候變化問(wèn)題首次受到國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注是在1979年，世界氣象組織(WMO)在日內(nèi)瓦召開(kāi)了第一屆世界氣候大會(huì)，會(huì)議號(hào)召各國(guó)政府“預(yù)見(jiàn)和防止可能對(duì)人類福利不利的潛在的人為氣候變化”，并于1980年和國(guó)際科學(xué)委員會(huì)(ICSU)共同發(fā)起世界氣候研究項(xiàng)目(WCRP)。1988年，世界氣象組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)聯(lián)合建立了迄今為止最大也是最有影響力的氣候變化研究、評(píng)估和咨詢機(jī)構(gòu)——政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)(IPCC)，并陸續(xù)發(fā)布了五次極具分量的評(píng)估報(bào)告，著重論證氣候變化科學(xué)現(xiàn)象的存在，以及人為原因造成氣候變化的事實(shí)。
上述科學(xué)進(jìn)程直接推動(dòng)了聯(lián)合國(guó)框架下的政治談判進(jìn)程的啟動(dòng)。1990年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第45/212號(hào)決議批準(zhǔn)了氣候變化公約的談判，氣候變化框架公約政府間談判委員會(huì)(INC/FCCC)在隨后兩年間進(jìn)行了5次會(huì)議。在1992年巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)(UNCED)上，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)順利達(dá)成并開(kāi)放簽署。時(shí)任中國(guó)總理應(yīng)邀出席首腦會(huì)議并代表中國(guó)政府簽署了該國(guó)際公約，是安理會(huì)常任理事國(guó)中的第一個(gè)。
《公約》對(duì)國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題上的預(yù)防、成本效益、可持續(xù)發(fā)展、公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自能力等一系列重要原則進(jìn)行闡述，提出了《公約》以及締約方會(huì)議可能通過(guò)的任何相關(guān)法律文書(shū)的最終目標(biāo)，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”。同時(shí)將40個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和歐洲共同體列為了《公約》“附件一”國(guó)家，要求其承擔(dān)起歷史責(zé)任率先行動(dòng)，這為今后的全球合作行動(dòng)提供了“南北兩分”的基本框架。這一時(shí)期可以稱作美歐主導(dǎo)、南北分立的全球氣候治理“1.0時(shí)代”的開(kāi)啟。
在《公約》正式生效后的次年，即1995年，第一次締約方會(huì)議(COP1)在第1/CP.1號(hào)決定中通過(guò)了“柏林授權(quán)”，同意就《公約》的補(bǔ)充條款及2000年后應(yīng)該采取何種適當(dāng)?shù)男袆?dòng)來(lái)保護(hù)氣候進(jìn)行磋商，以明確在一定期限內(nèi)發(fā)達(dá)國(guó)家所應(yīng)限制和減少的溫室氣體排放量。各方最終在1997年的第三次締約方大會(huì)(COP3)上通過(guò)了著名的《京都議定書(shū)》(KP)?！蹲h定書(shū)》按照《公約》的原則和規(guī)定對(duì)特定國(guó)家的溫室氣體排放設(shè)立了定量限排目標(biāo)，即在2008年至2012年的第一承諾期內(nèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體排放量至少應(yīng)在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5%，并提出了履行承諾的排放交易(ETS)、聯(lián)合履約(JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)三類靈活機(jī)制的初步安排。
1998年5月，中國(guó)政府代表簽署《議定書(shū)》。2002年8月，中國(guó)向時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南交存了中國(guó)政府的核準(zhǔn)書(shū)，并在當(dāng)年9月于南非約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議上宣布中國(guó)已核準(zhǔn)《京都議定書(shū)》，中國(guó)將以發(fā)展中國(guó)家身份履行義務(wù)，但并不受強(qiáng)制減排的約束。
當(dāng)時(shí)，美國(guó)人口約僅占全球的4%，而二氧化碳排放卻占全球的25%以上，是當(dāng)時(shí)最大的排放國(guó)。時(shí)任克林頓政府曾于1998年簽署《議定書(shū)》，但2001年新上任的布什政府以“減少溫室氣體排放將會(huì)影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為借口，宣布拒絕批準(zhǔn)《議定書(shū)》。此后，在美國(guó)首次放棄主導(dǎo)權(quán)后，歐盟逐步成為了氣候談判進(jìn)程中的旗手。全球氣候治理開(kāi)始宣告進(jìn)入新的“2.0時(shí)代”。
發(fā)展中國(guó)家從邊緣走向中心
隨著經(jīng)濟(jì)和排放格局的演變，發(fā)展中國(guó)家由此邁入共同實(shí)施減排行動(dòng)的階段。
2007年，《公約》第十三次締約方大會(huì)(COP13)啟動(dòng)新的談判進(jìn)程“巴厘路線圖”，發(fā)展中大國(guó)開(kāi)始感覺(jué)到要求減排的政治壓力。各方對(duì)計(jì)劃在2009年如期達(dá)成新的氣候協(xié)議抱有極大希望，期間瑞典皇家科學(xué)院諾貝爾獎(jiǎng)委員會(huì)將2007年度諾貝爾和平獎(jiǎng)授予美國(guó)前副總統(tǒng)戈?duì)柵c政府間氣候變化專家委員會(huì)，以鼓勵(lì)他們“在建立和傳播人為引起氣候變化問(wèn)題的知識(shí)以及奠定應(yīng)對(duì)氣候變化基礎(chǔ)方面所做出的努力”，這對(duì)當(dāng)時(shí)整個(gè)氣候談判進(jìn)程是一種極大的鼓勵(lì)和促進(jìn)。
然而，2009年在丹麥哥本哈根召開(kāi)的第十五次締約方大會(huì)(COP15)并未達(dá)成共識(shí)，歐盟作為東道國(guó)領(lǐng)導(dǎo)乏力，《哥本哈根協(xié)議》最終流產(chǎn)。但該進(jìn)程也最終促成各締約方首次就“全球溫升幅度應(yīng)在2℃以下”達(dá)成政治共識(shí)。
經(jīng)歷了短暫低潮期后，各方還是逐步重拾多邊進(jìn)程的信心。2015年底召開(kāi)的巴黎氣候大會(huì)達(dá)成了由197個(gè)締約方通過(guò)的《巴黎協(xié)定》和一系列相關(guān)決議，為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作奠定了法律基礎(chǔ)。中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平及近150位國(guó)家元首出席該次氣候大會(huì)，創(chuàng)造了二戰(zhàn)以來(lái)的最高紀(jì)錄。
2016年4月22日，國(guó)家主席習(xí)近平特使、國(guó)務(wù)院副總理張高麗代表中國(guó)在聯(lián)合國(guó)總部簽署《巴黎協(xié)定》，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)9月3日通過(guò)表決批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》，習(xí)近平主席更是在二十國(guó)集團(tuán)(G20)杭州峰會(huì)期間親自出席了《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書(shū)的交存儀式。在中美等大國(guó)的大力推動(dòng)下，《巴黎協(xié)定》最終于11月4日滿足“雙55條件”(即55個(gè)締約方加入且加入的締約方排放量總計(jì)超過(guò)全球的55%)正式宣告生效，并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性履約和實(shí)施階段。
截至2017年5月，已有195個(gè)《公約》締約方簽署了《巴黎協(xié)定》(除了尼加拉瓜、敘利亞)，占全球溫室氣體排放接近100%;146個(gè)締約方批準(zhǔn)或接受了《巴黎協(xié)定》，占全球排放83.52%。在此過(guò)程中，奧巴馬政府與中國(guó)開(kāi)展了富有成效的合作，通過(guò)兩國(guó)元首的聯(lián)合聲明、國(guó)書(shū)遞交等形式，傳達(dá)了構(gòu)建合作共贏的新型大國(guó)氣候外交關(guān)系的積極信號(hào)。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，開(kāi)始對(duì)全球治理有著更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調(diào)，逐步從全球治理體系邊緣走進(jìn)中心。
迎接全球氣候治理“3.0時(shí)代”
《巴黎協(xié)定》的達(dá)成，被認(rèn)為是全球治理中多邊主義和雙邊主義合作共贏的新勝利，很大程度上挽回了當(dāng)前在聯(lián)合國(guó)改革背景下“參與優(yōu)先”和“協(xié)商一致”等國(guó)際理想主義路線的頹勢(shì)，重新給予此類進(jìn)程以小步前進(jìn)的新希望。
然而，《巴黎協(xié)定》以鼓勵(lì)各方最大程度參與、保護(hù)各締約方主權(quán)和利益、強(qiáng)調(diào)遵約機(jī)制中“專家式”的透明、非對(duì)抗、非懲罰特性，注重現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)同時(shí)強(qiáng)調(diào)不斷提高力度為基本特征和精髓的制度安排，雖體現(xiàn)了談判的妥協(xié)藝術(shù)和務(wù)實(shí)主義，但也為其后續(xù)落實(shí)和實(shí)施埋下重重隱患。
盡管《巴黎協(xié)定》有了溫升2℃/1.5℃和本世紀(jì)下半葉碳平衡的目標(biāo)，以及五年盤(pán)點(diǎn)和所謂“棘齒”鎖定機(jī)制，但對(duì)于各締約方行動(dòng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和力度，沒(méi)有強(qiáng)制性要求。《巴黎協(xié)定》近乎完全“自下而上”的范式強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主、序貫決策，有務(wù)實(shí)理性的一面，但也將帶來(lái)“光譜式”的碎片化問(wèn)題?，F(xiàn)有聯(lián)合國(guó)體制下“協(xié)商一致”的決策方式，在后期推進(jìn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)更新、透明度、全球盤(pán)點(diǎn)、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等關(guān)鍵性機(jī)制上缺乏效率、進(jìn)度緩慢。同時(shí)，因?yàn)槿狈ψ陨隙碌目蚣埽@些機(jī)制的設(shè)計(jì)本身存在一定的困境和障礙，甚至僵局。面對(duì)美國(guó)現(xiàn)在再次出現(xiàn)的“退約”風(fēng)波及冗長(zhǎng)低效的談判進(jìn)程，聯(lián)合國(guó)主渠道的機(jī)制需要進(jìn)一步的反思和改革。
2016年11月在摩洛哥馬拉喀什召開(kāi)的第二十二次締約方大會(huì)(COP22)，明確了實(shí)施細(xì)則談判的時(shí)間表和路線圖，要求最遲不晚于2018年完成《巴黎協(xié)定》的操作性安排。氣候談判進(jìn)程正在走向“技術(shù)層面”，但談判中的主要矛盾并沒(méi)有解決，眾多被《巴黎協(xié)定》技巧性掩蓋的分歧逐漸又重新浮上水面。比如如何體現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家區(qū)分、是否以減緩為中心以及如何確保發(fā)達(dá)國(guó)家提供有效和充足的支持等。盡管存在波折，但總體而言，全球氣候治理正在走上非對(duì)抗的、合作共贏的正軌，政府、企業(yè)、公民社會(huì)等各方力量正在凝聚，共同分享低碳轉(zhuǎn)型效益的新格局正在逐步形成。
當(dāng)前，世界正密切關(guān)注美國(guó)特朗普政府是否會(huì)兌現(xiàn)其競(jìng)選承諾撕毀《巴黎協(xié)定》。但不管這一天是否會(huì)來(lái)臨以及何時(shí)到來(lái)，國(guó)際氣候秩序和格局演化都已進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力面臨更迭和分化，國(guó)際社會(huì)對(duì)治理模式變革以及中國(guó)引領(lǐng)未來(lái)進(jìn)程充滿期待。中國(guó)如何在全球氣候治理“3.0時(shí)代”更好發(fā)揮“氣候舉旗”的引領(lǐng)作用，提升在國(guó)際氣候事務(wù)中的規(guī)則制定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，需要更廣闊的國(guó)際視野和更大膽的歷史判斷。
全球氣候治理領(lǐng)域當(dāng)前已經(jīng)并正在形成一系列新的國(guó)際制度和規(guī)則，氣候資金、技術(shù)等方面都會(huì)出現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)制和新興推動(dòng)力。培育和形成新的碳要素市場(chǎng)，融入、參與和引導(dǎo)都是借力的方式，也正好嫁接如“一帶一路”合作倡議、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行、絲路基金、南南合作基金這類展現(xiàn)“中國(guó)方案”和“中國(guó)主張”的國(guó)際開(kāi)發(fā)資本。在進(jìn)入發(fā)展新常態(tài)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的國(guó)情發(fā)生了較大改變，也使得國(guó)內(nèi)各界更為積極主動(dòng)地去思考和推動(dòng)發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型。
一國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力不是自封的，而是水到渠成的。在推動(dòng)建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”的偉大進(jìn)程中，中國(guó)完全可以為全球和區(qū)域提供更多公共產(chǎn)品。特別是在新興的綠色發(fā)展領(lǐng)域，與世界共同分享低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
