“十二五”期間單位GDP能耗指標(biāo)和單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)的5年累計(jì)下降幅度都很可能定在16%。如何分解落實(shí)到各個(gè)省市區(qū)？地方與中央博弈由此展開。

　　丁超很著急。

　　作為來自東部地區(qū)某省發(fā)改委的負(fù)責(zé)人，在剛召開不久的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議上，丁超（化名）第一次看到了白色封皮，雜志大小和厚度，但“份量”很重的 “十二五”規(guī)劃草案（征求意見稿）。他知道，距離中央“十二五”規(guī)劃最終定稿已經(jīng)時(shí)日無多，為了從中給自己的省掙到更多的利益，他仍在最后一搏。

　　在全國(guó)兩會(huì)前2個(gè)多月的時(shí)間里，都是“十二五”規(guī)劃草案征求意見階段。地方可以結(jié)合自己的實(shí)際情況，向國(guó)家發(fā)改委提出自己的意見，為各省謀得更大的發(fā)展空間。節(jié)能環(huán)保指標(biāo)，便是其中最為明顯的一環(huán)。

　　指標(biāo)將定

　　丁超最近一直駐守在北京，并和省里始終保持熱線聯(lián)系。

　　2011年1月中旬左右，該省和各地市的人代會(huì)就要召開，由于國(guó)家的“十二五”規(guī)劃草案還在征求意見階段，相關(guān)指標(biāo)還沒有完全確定更無法分解到地方，因此，要上人代會(huì)通過的地方“十二五”規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)也就不能確定。

　　“時(shí)間很緊了，我們的地方‘十二五’規(guī)劃要和中央的約束性指標(biāo)相銜接，十二月底和一月上旬是確定指標(biāo)的最后時(shí)限，必須在第一時(shí)間得到消息?！倍〕瑢?duì)本刊記者說。

　　據(jù)消息人士透露，醞釀中的“十二五”規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)中，有關(guān)資源環(huán)境的指標(biāo)多為約束性指標(biāo)，將包括單位GDP能耗降低、萬元GDP用水量降低、單位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放減少、工業(yè)固體廢物綜合利用率、耕地保有量、森林蓄積量、非化石能源占能源消耗總量比重等多項(xiàng)內(nèi)容。

　　根據(jù)規(guī)劃草案，初步計(jì)劃將“十二五”期間單位GDP能耗指標(biāo)和單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)的5年累計(jì)下降幅度都定在16%，分解到2011年是3.5%。

　　另外，“十二五”規(guī)劃還初步擬定將主要污染物排放總量的4項(xiàng)指標(biāo)——化學(xué)需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）、氨氮、氮氧化物累計(jì)同比下降10%。其中氨氮、氮氧化物是新增的內(nèi)容。

　　然而，這樣的指標(biāo)一旦確定，如何分解落實(shí)到各個(gè)具體的省市區(qū)？地方與中央的博弈由此展開。

　　東部的煩惱

　　“國(guó)家‘十二五’的節(jié)能減排大目標(biāo)已明確，要想變也很難，我們的壓力很大?！倍〕蛴浾咴V苦，“像我們這樣省份，單位GDP能耗只有零點(diǎn)幾噸標(biāo)準(zhǔn)煤，下降的空間很小，因?yàn)樵浇咏鼧O限再下降會(huì)越困難?！?/FONT>

　　根據(jù)公布的數(shù)據(jù)，北京、浙江、廣東等省市的單位GDP能耗較低，都在一噸以內(nèi)，而全國(guó)有17個(gè)省份在2噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上，有的甚至高達(dá)3、4噸。

　　“再緊也要降下去。只有這樣才能倒逼出一些空間，我只是擔(dān)心GDP因此受到影響，從而影響就業(yè)?！倍〕瑫r(shí)表示：“考核辦法應(yīng)該更加合理，除了約束機(jī)制，也應(yīng)該設(shè)立一些激勵(lì)機(jī)制，讓約束和激勵(lì)結(jié)合起來?！?/FONT>

　　煩惱的不只是丁超。山東省一位發(fā)改委系統(tǒng)官員就指出，“對(duì)于節(jié)能減排的指標(biāo)，要考慮歷史形成的產(chǎn)業(yè)布局因素?！?/FONT>

　　他分析說，山東省的化肥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量占到全國(guó)的20%至25%左右，這都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家統(tǒng)一布局造成的，因?yàn)樯綎|是農(nóng)業(yè)大省，需要化肥，再加上山東有煤炭，為了減少運(yùn)輸成本，就把化肥產(chǎn)業(yè)建在了山東。

　　目前，山東省一年生產(chǎn)1400萬噸化肥，自給用不到600萬噸，一半銷售給全國(guó)各地。但是，山東省每年給化肥廠的電費(fèi)補(bǔ)貼就要40億元，節(jié)能減排的指標(biāo)也要山東來承擔(dān)?！斑@合理嗎？”

　　他建議，應(yīng)從機(jī)制上來考慮，歷史原因形成的，國(guó)家應(yīng)在設(shè)備工藝改造上給予政策支持，可以設(shè)立一個(gè)設(shè)備工藝改造基金，來彌補(bǔ)企業(yè)技改的資金不足。

　　中西部：“共同而有區(qū)別的責(zé)任”？

　　東部有東部的煩惱，中西部同樣有自己的苦衷。

　　“東西部發(fā)展不是在一個(gè)水平線上，東部是靠西部低價(jià)的能源和勞動(dòng)力發(fā)展起來的，現(xiàn)在到了東部支援西部的階段了。”西部某省一位地方政府負(fù)責(zé)人向記者表示。

　　該官員指出，在總量和結(jié)構(gòu)上，東西部也要區(qū)別對(duì)待，否則東西部的發(fā)展速度定一樣高，那么西部永遠(yuǎn)也趕不上東部發(fā)達(dá)地區(qū)，而且差距會(huì)越拉越大。 “比如能不能讓東部GDP增速7.5%，中部GDP增速9.5%，我們西部為11.5%？并按照這個(gè)總量來安排投資、能源消耗、環(huán)境容量、資源配置等?！?/FONT>

　　“對(duì)于西部地區(qū)應(yīng)實(shí)行差別化的調(diào)控政策，特別是節(jié)能減排，應(yīng)像發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家一樣，實(shí)行‘共同而有區(qū)別的責(zé)任’。”這位官員說。

　　作為西部，目前還沒有到加快服務(wù)業(yè)發(fā)展比重提高到那種程度的階段，他們甚至不承認(rèn)自己屬于工業(yè)化中期階段，而認(rèn)為還是初期階段?！盀榱丝s小區(qū)域發(fā)展不平衡，中央希望讓我們跨越式發(fā)展，如果不再跨越，問題會(huì)越來越多，所以應(yīng)該實(shí)行差別化政策?！?/FONT>

　　由于歷史和資源方面的原因，中西部一些欠發(fā)達(dá)省份已形成以煤炭、電力、電解鋁、鐵合金、電石、化工、水泥建材等工業(yè)為主體的重型化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源的依賴程度和消費(fèi)水平高。 尤其是2010年以來，隨著經(jīng)濟(jì)回升向好進(jìn)程的加快，工業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)性增長(zhǎng)強(qiáng)勁，能源消耗快速反彈，出現(xiàn)了增幅擴(kuò)大、總量攀升的局面，成為節(jié)能減排重要預(yù)警區(qū)。

　　貴州省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，目前貴州省部分地區(qū)完成年度工業(yè)節(jié)能目標(biāo)難度較大。由于今年1~7月該省部分地區(qū)單位工業(yè)增加值能耗不降反升，欠賬較多，啟動(dòng)節(jié)能減排預(yù)警調(diào)控措施后，仍然難以完成全年能耗下降5.27％的目標(biāo)。而在“十二五”，照此目標(biāo)，仍然任重道遠(yuǎn)。

　　新機(jī)制

　　丁超和他的同事向國(guó)家發(fā)改委打報(bào)告建言，國(guó)家在分解落實(shí)約束性指標(biāo)的時(shí)候，應(yīng)充分考慮各地節(jié)能減排基數(shù)和下降潛力，來制定行業(yè)節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行區(qū)域、行業(yè)差別化的分解和考核。

　　國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)在考慮指標(biāo)分解的科學(xué)性問題。國(guó)家發(fā)改委副主任解振華曾公開表示，“十二五”期間將根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術(shù)上的能力，進(jìn)一步完善“十二五”能源強(qiáng)度指標(biāo)。

　　根據(jù)《“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃》，全國(guó)大半省份降幅指標(biāo)均為20%，有所不同的包括吉林（30%），山西、內(nèi)蒙古（25%），山東（22%），云南、青海（17%），廣東、福建（16%），廣西（15%），海南和西藏（12%）。

　　“目標(biāo)分解的原則要體現(xiàn)責(zé)任、能力和潛力，體現(xiàn)分配的公平和科學(xué)?！鼻迦A大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所執(zhí)行主任張希良教授說。

　　張希良分析指出，全國(guó)各省情況不一樣，經(jīng)濟(jì)狀況、投資水平、技術(shù)能力以及技術(shù)減排和結(jié)構(gòu)減排的潛力都差別很大，分解的目標(biāo)必須體現(xiàn)這種差異，理想的狀況是每個(gè)省的指標(biāo)應(yīng)該都不一樣，要避免一刀切的做法。

　　中國(guó)政府已經(jīng)提出2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40~45%的自主減排目標(biāo)，并制定和實(shí)施相應(yīng)的行動(dòng)規(guī)劃?！斑@里需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)加快形成節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦說。

　　在劉世錦看來，建立這樣的機(jī)制要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，由政府設(shè)定相關(guān)規(guī)則，利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)減排資源的分配，其關(guān)鍵是要建立起一個(gè)包括排放權(quán)交易、聯(lián)合履約、清潔發(fā)展機(jī)制、碳稅、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管制在內(nèi)的多元化減排體系。

　　他建議，可考慮在各省之間按人均歷史累積的原則分配碳排放權(quán)，建立起省級(jí)排放賬戶，并以此賬戶為基礎(chǔ)建立起一個(gè)多元化的、靈活的減排實(shí)現(xiàn)體系。

　　在統(tǒng)一的賬戶體系內(nèi)，各省可靈活選擇減排方法，比如，既可以通過征收碳稅促進(jìn)真實(shí)減排，也可以通過購買排放權(quán)平衡本省的賬戶。不同方法在各省同時(shí)存在，相互補(bǔ)充和競(jìng)爭(zhēng)，以促進(jìn)節(jié)能減排資源最有效率地配置。