作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國溫室氣體的排放控制勢必為各國所共同關(guān)注，在帶來挑戰(zhàn)的同時也為我們帶來了發(fā)展機(jī)遇。

　　我國的排放控制政策，在全球氣候總體持續(xù)暖化的今天，應(yīng)當(dāng)是制度化和一貫的。在法治的年代，我們必須加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，將應(yīng)對氣候變化予以規(guī)范化解決。

立法有無必要性？

2007年，國務(wù)院頒布了《氣候變化應(yīng)對國家方案》，國家“十二五”規(guī)劃設(shè)置了氣候變化應(yīng)對篇章，有關(guān)部門和省級政府也發(fā)布了應(yīng)對氣候變化的計劃，但是這些部署沒有上升為法律的層次，缺乏制度性、程序性和長期規(guī)范性。因此，我們還需要做進(jìn)一步的工作，把這些部署納入到法律調(diào)整的范圍，把一些經(jīng)驗鞏固到法律之中。

　　2008年8月，全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》。按照我國的立法慣例，這項決議具有臨時性，等條件成熟后，后續(xù)應(yīng)當(dāng)有正式的立法跟進(jìn)。

　　目前，《大氣污染防治法》正在修訂，由于氧化亞氮、全氟碳化物、碳黑等溫室氣體物質(zhì)也屬于大氣污染物質(zhì)，按照氣候變化與大氣污染防治措施的相關(guān)性和環(huán)境立法的協(xié)調(diào)化要求，其防治或多或少地涉及氣候變化的應(yīng)對。但是《大氣污染防治法》的立法目的主要是為大氣污染防治，因而不可能太多地涉及氣候變化應(yīng)對。

　　同樣地，我國正在制定的《能源法》以及正在實施的《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》，雖然與氣候變化應(yīng)對密切相關(guān)，但也由于其立法目的具有局限性，它們關(guān)于氣候變化應(yīng)對的規(guī)定也局限于能源利用、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，對于氣候變化的基本原則、政策和適應(yīng)問題，缺乏相關(guān)規(guī)定。

　　基于此，全國人大常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)制定專門法律，明確國家應(yīng)對氣候變化的基本方針、基本原則、基本政策，建立完善的管理體制、法律制度、保障機(jī)制、法律責(zé)任，協(xié)調(diào)《大氣污染防治法》、《能源法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等與氣候變化相關(guān)的規(guī)定，形成相對完整的氣候變化應(yīng)對法律規(guī)范體系。

　　基本考慮有哪些？

首先，立法目的需要有獨特性和層次性。

　　立法目的的獨特性體現(xiàn)立法必要性?！稓夂蜃兓瘧?yīng)對法》的立法目的應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)行資源和環(huán)保立法所不具有的，體現(xiàn)獨特性。按照各方的建議，立法應(yīng)當(dāng)把控制溫室氣體的排放，科學(xué)應(yīng)對全球和區(qū)域氣候變化，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展作為立法目的。

　　立法目的的層次性體現(xiàn)立法邏輯和立法部署，從字面上看，控制溫室氣體的排放，科學(xué)應(yīng)對全球和區(qū)域氣候變化是開門見山的直接目的，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展是并列的目的。但是，結(jié)合我國的法系特點來看，可以發(fā)現(xiàn)兩者屬于不同的層次，即前者是直接目的，后者是落腳的立法目的。

　　其次，適用范圍需有特定性和銜接性。

　　立法應(yīng)當(dāng)按照國際法律文件和國內(nèi)政策文件的要求，把二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等物質(zhì)的排放及其控制納入該法的適用范圍。這些物質(zhì)的法律調(diào)整，目前在法律上具有特定性。

　　由于氮氧化物、全氟碳化物等溫室氣體物質(zhì)在現(xiàn)行的環(huán)境立法之中又屬于大氣污染物，且現(xiàn)行的環(huán)境法律、法規(guī)有相關(guān)的監(jiān)督管理規(guī)定，有必要規(guī)定:“排放屬于大氣污染物的溫室氣體，具體的監(jiān)督管理措施適用大氣污染防治法律法規(guī)的規(guī)定”，體現(xiàn)適用范圍的銜接性。

　　另外，立法應(yīng)當(dāng)把導(dǎo)致全球和區(qū)域氣候變暖的大氣顆粒物——碳黑，也作為溫室氣體對待，滿足立法調(diào)整的科學(xué)需要。

　　再次，立法設(shè)計還需要有全面性、現(xiàn)實性、可操作和前瞻性。

　　《氣候變化應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)是與國際接軌的法律，既要保護(hù)國家利益，也要促進(jìn)氣候變化國際合作的法律。為此，立法在研究和起草中，要考慮我國的溫室氣體排放控制現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)、科技保障水平，響應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各方面的立法需求與期望，參考我國氣候變化行政監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，結(jié)合氣候變化應(yīng)對的“十二五”規(guī)劃措施以及有關(guān)法律、法規(guī)的要求，顧及我國締結(jié)和參加的國際條約的要求。

體例如何設(shè)計？

《氣候變化應(yīng)對法》的體例設(shè)計應(yīng)具有全面性和邏輯性，既對氣候變化應(yīng)對予以周全的法律規(guī)范和制約，也突出重點，采取分部門、分領(lǐng)域和分環(huán)節(jié)相結(jié)合的方法對體制、制度和機(jī)制開展構(gòu)建工作。

　　為此，本法應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面開展章節(jié)設(shè)計工作:總則；氣候變化應(yīng)對的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；氣候變化的減緩措施；氣候變化的適應(yīng)措施；氣候變化應(yīng)對的保障措施；氣候變化應(yīng)對的監(jiān)督管理；氣候變化應(yīng)對的宣傳教育和社會參與；氣候變化應(yīng)對的國際合作；法律責(zé)任；附則。

　　立法體例的設(shè)計既要考慮我國傳統(tǒng)的資源、環(huán)境立法體例設(shè)計的慣例，也要考慮氣候變化應(yīng)對的特別需求和重點、亮點。

　　比如，氣候變化包括減緩和適應(yīng)兩個重要方面，為此需要設(shè)立“氣候變化的減緩措施”和“氣候變化的適應(yīng)措施”兩章；氣候變化應(yīng)對離不開規(guī)劃、財政、投資、科技、稅收、價格、保險、信用、政府采購、資金等方面的保障，為此，需要設(shè)立“氣候變化應(yīng)對的保障措施”專章；因為氣候變化應(yīng)對是需要繼續(xù)深化教育的話題，是需要社會各界廣泛參與的事業(yè)，為此需要設(shè)立“氣候變化應(yīng)對的宣傳教育和社會參與”專章。

　　氣候變化應(yīng)對既是一項國內(nèi)重要工作，也是一個涉及區(qū)域甚至全球合作的重要議題，需要國內(nèi)外采取合作、協(xié)商的方式予以推進(jìn)；而國際合作與協(xié)商需要明確中國的立場與態(tài)度，需要通過一定的制度和機(jī)制予以保障，為此需要設(shè)立“氣候變化應(yīng)對的國際合作”專章。

　　另外，氣候變化應(yīng)對既是一個宏觀的規(guī)劃和部署問題，也是一個涉及企事業(yè)單位、公民個人和政府部門具體應(yīng)對行為問題，要促進(jìn)這些行為有序開展，產(chǎn)生效果，需規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任予以保障，為此需要設(shè)立“法律責(zé)任”專章。

總體規(guī)定涉及哪些方面？

基本原則、主要制度和基本政策屬于立法的三個總體規(guī)定。

　　對于基本原則，需有指導(dǎo)性和實踐性。

　　氣候變化應(yīng)對的基本原則既是世界各國廣泛采用的基本規(guī)則，也是考慮中國發(fā)展實際的基本規(guī)則。

　　可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則、減緩與適用并重的原則、自愿減排和強(qiáng)制減排相結(jié)合的原則、科學(xué)應(yīng)對氣候變化原則、政策協(xié)調(diào)原則和社會參與原則，已經(jīng)獲得國內(nèi)學(xué)界的廣泛認(rèn)同。這些原則比較抽象，貫穿于內(nèi)容的始終，既體現(xiàn)總體性和指導(dǎo)性，也考慮了我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際。

　　例如，科學(xué)應(yīng)對氣候變化的原則強(qiáng)調(diào)要依靠科技進(jìn)步和創(chuàng)新以及管理創(chuàng)新積極應(yīng)對氣候變化，考慮了我國企業(yè)發(fā)展水平不平衡的實際。

　　再如，政策協(xié)調(diào)的原則考慮了氣候變化立法滯后于資源和環(huán)境立法的實際，要求氣候變化立法政策的制定與其他相關(guān)的政策有機(jī)協(xié)調(diào)，防止政策之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象。

　　主要制度則需要有普遍性和特殊性。

　　按照我國環(huán)境立法和環(huán)境行政管理的模式，立法宜設(shè)立規(guī)劃制度、政府責(zé)任制度、總量控制與交易制度、排放收稅或收費制度以及信息公開五個主要的制度。

　　這些制度從表面上看，和相關(guān)資源、環(huán)境法律法規(guī)的主要制度類似，但是，它們具有特殊的內(nèi)涵，如政府責(zé)任制度強(qiáng)調(diào)國家實行氣候變化應(yīng)對目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，將區(qū)域節(jié)能減排情況、單位GDP能效作為對地方人民政府及其主要負(fù)責(zé)人考核評價的重要內(nèi)容。

　　再如，我國在主要大氣污染物和水污染物的防治領(lǐng)域?qū)嵭辛丝偭靠刂?，而要有效控制溫室氣體的排放，就需要借鑒此項制度，在溫室氣體排放控制的源頭領(lǐng)域也要實行能源開采的總量控制制度，在溫室氣體的排放領(lǐng)域?qū)嵭信欧排漕~制度。

　　但是，我們必須注意到，這項制度和大氣、水污染物排放總量控制的目的、手段和方法具有很大不同。例如，我國很多地方正在進(jìn)行溫室氣體排放交易試點，并建立了相應(yīng)的交易所，其交易領(lǐng)域、交易方法和交易規(guī)則具有特殊性。

　　此外，化石燃料燃燒是排放溫室氣體的重要來源，有必要從源頭采取經(jīng)濟(jì)措施加以控制，在必要時征收碳稅已經(jīng)成為社會各界的共識，如何科學(xué)、合理、公平地征收碳稅是一個難題。對于這個問題，有必要采取折中的方法，按照中性稅賦的原則，建立從銷售環(huán)節(jié)征收碳稅的制度。

　　基本政策規(guī)定需要有引導(dǎo)性和促進(jìn)性，為各級人民政府及有關(guān)部門做出相關(guān)工作部署，為企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人依法履行義務(wù)、行使權(quán)利指明方向。

　　為此，有必要建立綠色和低碳GDP發(fā)展機(jī)制、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、發(fā)展低碳科技和經(jīng)濟(jì)、提高全社會應(yīng)對氣候變化科學(xué)素質(zhì)和參與意識、表彰獎勵等基本政策。

各方角色怎樣安排？

在氣候變化應(yīng)對中，各方的角色規(guī)定應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性和合理性。

　　按照慣例，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定國家層次、地方層次、企事業(yè)單位和個人的權(quán)利(力)與義務(wù)。

　　遵循這一要求，立法有必要設(shè)立“氣候變化應(yīng)對的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)”專章，對各方的角色作出詳細(xì)的規(guī)定。

　　在行政監(jiān)督管理體制方面，應(yīng)遵循我國資源、環(huán)境立法關(guān)于監(jiān)督管理體制設(shè)計的理念，采取統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督與有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的監(jiān)督管理體制，即國務(wù)院發(fā)展與改革部門對全國的氣候變化應(yīng)對工作實行統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對屬于大氣污染物的溫室氣體的防治工作實行統(tǒng)一監(jiān)督管理；國務(wù)院財政、稅務(wù)、科技、商務(wù)等行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)氣候變化應(yīng)對的工作實行監(jiān)督管理。

　　此外，還需要考慮是否設(shè)計特殊的管理體制。例如，是否設(shè)立氣候變化應(yīng)對部際協(xié)調(diào)委員會、氣候變化應(yīng)對部際協(xié)調(diào)委員會辦公室和氣候變化應(yīng)對專家咨詢小組。

　　為了保證氣候變化行政管理體制運(yùn)行的順暢性，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督的規(guī)定，要求上級人民政府加強(qiáng)對下級人民政府氣候變化應(yīng)對工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)和監(jiān)督檢查，要求各級人民政府每年向同級人大常委會報告應(yīng)對氣候變化職責(zé)履行情況。

　　由于氣候變化涉及到很多行業(yè)的行為，需要社會組織廣泛參與，為此，對行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、中介組織和其他社會組織以及個人參與氣候變化應(yīng)對的角色和權(quán)利做出規(guī)定。

　　氣候變化應(yīng)對的監(jiān)督管理職責(zé)由行政監(jiān)督管理部門行使。

　　關(guān)于監(jiān)督管理的措施，既涉及共性的資源、環(huán)境法律監(jiān)督管理措施，又離不開應(yīng)對氣候變化的特殊監(jiān)督管理措施。

　　規(guī)定的監(jiān)督管理措施不僅應(yīng)包括統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、排放許可、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、排放核算、信息公開、行政指導(dǎo)、執(zhí)法檢查等共性監(jiān)督管理方法，還需要規(guī)定很多特殊的監(jiān)督管理方法。

　　例如，通過市場準(zhǔn)入促進(jìn)節(jié)能減排，通過主要排放單位的配額控制和交易制度控制溫室氣體排放總量，通過單位核算，把握每個排放源的實際排放情況，通過建立溫室氣體排放清單掌握區(qū)域乃至全國的溫室氣體排放情況。

　　此外，規(guī)定建立排放清單監(jiān)督管理信息平臺，要求排放單位建立專用賬戶，也是建立氣候變化應(yīng)對特色監(jiān)督管理機(jī)制的需要。

如何完善具體制度？

●氣候變化的減緩措施

　　對于氣候變化的減緩措施，應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、公平、合理，符合國內(nèi)有關(guān)報告、監(jiān)測、核查和跟蹤的總體要求。

　　在此基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)從綜合措施和專門措施兩個方面規(guī)定氣候變化的減緩要求。

　　在綜合措施方面，立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)制淘汰、技術(shù)改造、能源利用、溫室氣體減排方案、節(jié)能減排協(xié)議、限期達(dá)標(biāo)、低碳區(qū)域試點、區(qū)域生態(tài)保護(hù)等方法和手段的作用。

　　這些措施既有其他資源、環(huán)境法律法規(guī)所普遍采用的措施，例如強(qiáng)制淘汰制度、限期達(dá)標(biāo)制度，也有結(jié)合氣候變化的特殊情況規(guī)定的特殊措施，例如優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制定減排方案、簽訂節(jié)能減排協(xié)議、開展低碳區(qū)域試點、建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度等，也就是減緩氣候變化的針對性措施。

　　在專門措施方面，立法應(yīng)當(dāng)從工業(yè)措施、產(chǎn)品能效措施、農(nóng)業(yè)措施、林業(yè)措施、草原措施、海洋措施、環(huán)保措施、交通措施、建筑措施、生活措施等方面或者環(huán)節(jié)入手規(guī)范。

　　這些措施針對不同的行業(yè)和領(lǐng)域，既具有一定的強(qiáng)制性，也具有一定的指導(dǎo)性。例如，冬天和夏天公共場所溫度的控制，應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性和可操作性；對于減少公車的使用，既應(yīng)具有強(qiáng)制性，也應(yīng)具有指導(dǎo)性；而對于居民居住、工作和出行方式，宜以引導(dǎo)和市場調(diào)控為主，強(qiáng)制性不宜明顯。也就是說，措施設(shè)計既應(yīng)考慮相關(guān)法律、法規(guī)的要求，也應(yīng)考慮應(yīng)對氣候變化工作開展的可行性。

　　●氣候變化的適應(yīng)措施

　　由于氣候變化適應(yīng)行業(yè)和領(lǐng)域的不同，適應(yīng)措施因而具有一定的差異性。為此，立法不應(yīng)過多涉及綜合措施，而應(yīng)在總體要求的指導(dǎo)下，分門別類地規(guī)定不同領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的針對性措施。

　　從國內(nèi)外的立法情況來看，我國的氣候變化應(yīng)對立法宜在產(chǎn)業(yè)措施、生物多樣性維護(hù)措施、農(nóng)業(yè)措施、林業(yè)措施、水資源措施、海洋措施、建筑措施、生活措施、旅游措施、衛(wèi)生措施、監(jiān)測預(yù)警、救災(zāi)應(yīng)急、通報和協(xié)作等方面擬定專門的條文?？紤]到實施的可行性，一些方面的規(guī)定需要呈現(xiàn)指導(dǎo)性，而另一些方面的規(guī)定則需要呈現(xiàn)強(qiáng)制性。

　　在適應(yīng)措施之中，維護(hù)生物多樣性、完善大江大河防洪工程體系、加大水土流失治理力度、修復(fù)海島和海岸帶生態(tài)、加強(qiáng)旅游應(yīng)急管理、開展氣候變化對人體健康影響的研究、公共場所開展溫度控制活動等規(guī)定，都是氣候變化應(yīng)對的特殊要求。立法對此做出規(guī)定，從內(nèi)容上看具有一定的獨特性。

　　●氣候變化應(yīng)對的保障機(jī)制

　　氣候變化應(yīng)對要落到實處，需要有各方面的保障措施。

　　這些保障措施應(yīng)當(dāng)具有以下四個特點:一是全面性與層次性相結(jié)合，從多方面、多層次保障氣候變化應(yīng)對活動的開展。

　　二是總體性與具體性相結(jié)合，既應(yīng)規(guī)定規(guī)劃保障、財政保障、投資保障、科技保障等總體性的保障措施，又應(yīng)規(guī)定稅費保障、價格保障、保險保障、信用保障、基金保障、國內(nèi)市場交易保障等具體性的保障措施。

　　三是一般與特殊機(jī)制相結(jié)合，既應(yīng)設(shè)置政府采購保障等共性的資源、環(huán)境法律保障機(jī)制，還應(yīng)設(shè)立國內(nèi)市場交易機(jī)制、應(yīng)對氣候變化政府基金、應(yīng)對氣候變化民間基金、企事業(yè)單位信用保障、農(nóng)業(yè)和林業(yè)保險等獨特的保障機(jī)制。

　　四是國內(nèi)與國際機(jī)制相結(jié)合，既要借鑒考慮國際通行的法律機(jī)制做法，也要考慮我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)和活動的實際。

　　此外，宣傳教育和與之相關(guān)的社會參與也是法律得到有效實施的重要保障條件。為此，立法有必要規(guī)定氣候變化應(yīng)對的宣傳教育和社會參與內(nèi)容。

　　在具體內(nèi)容設(shè)計方面，立法宜借鑒國外立法，安排總體要求、宣傳方式、對外宣傳、在校教育、在職教育和社會參與等條文，提出要求，將氣候變化及其應(yīng)對納入國家教育體系，納入中央和地方環(huán)境保護(hù)教育的中、長期規(guī)劃；發(fā)揮報紙、書籍、廣播、電視、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等媒體的作用；媒體制作播放與氣候變化、節(jié)能減排、低碳發(fā)展有關(guān)的節(jié)目和公益廣告；國務(wù)院宣傳部門每年以多種文字語言對外發(fā)布《中國氣候變化白皮書》和其他相關(guān)的信息，廣泛獲取國內(nèi)外的理解、認(rèn)同和支持；將氣候變化及其應(yīng)對納入中小學(xué)、高等教育和職業(yè)教育培訓(xùn)體系，將氣候變化及其應(yīng)對納入在職教育培訓(xùn)體系。

　　在要求宣傳培訓(xùn)、提高全民應(yīng)對氣候變化素質(zhì)的同時，立法還需要規(guī)定社會參與的措施，鼓勵社會各界廣泛參與應(yīng)對氣候變化的行動。