延續(xù)穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，以提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益為中心，遏制粗放增長(zhǎng)的體制慣性；以城鎮(zhèn)化為綱，全面籌劃短、中、長(zhǎng)期發(fā)展和改革

超出預(yù)期，中共領(lǐng)導(dǎo)層換屆后的首次年度經(jīng)濟(jì)會(huì)議，不僅對(duì)明年的經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)予以全面安排,而且預(yù)先釋放未來(lái)深化改革的信號(hào)和指針。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議判斷，明年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力和產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩的矛盾有所加劇，提出繼續(xù)以穩(wěn)中求進(jìn)為工作總基調(diào)，同時(shí)提出“以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益為中心”。作為穩(wěn)增長(zhǎng)的措施，將擴(kuò)大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點(diǎn)，明確了消費(fèi)和投資的定位，即增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮好投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。同時(shí)，將化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾作為工作重點(diǎn)。

中國(guó)社科院學(xué)部委員張卓元認(rèn)為，今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議有兩個(gè)突出特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)方面強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，新增城鎮(zhèn)化這一條后，由去年的五大工作任務(wù)增加到六大任務(wù)；對(duì)改革方面的強(qiáng)調(diào)則更加突出，提出穩(wěn)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，強(qiáng)調(diào)改革要頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。

“和今年相比的另一不同是，明年的穩(wěn)中求進(jìn)更強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，不追求數(shù)量。”張卓元對(duì)財(cái)新記者說(shuō)，去年還提平穩(wěn)較快發(fā)展，今年沒(méi)有提“快”字，這也是一個(gè)重要的變化。雖然由于體制慣性，還會(huì)追求發(fā)展速度，但是，中央對(duì)發(fā)展目標(biāo)的改變，只追求速度的做法會(huì)得到一定抑制。

對(duì)于宏觀政策基調(diào)，中央提出繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。財(cái)政政策除了繼續(xù)安排赤字，強(qiáng)調(diào)“要結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策”；貨幣政策方面，除了適當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)融資總規(guī)模，切實(shí)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資成本，還要高度重視金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

高盛投資管理部中國(guó)區(qū)副主席暨首席投資策略師哈繼銘認(rèn)為，政策基調(diào)顯示新的領(lǐng)導(dǎo)層試圖避免經(jīng)濟(jì)增速大幅波動(dòng)。最近經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)蘇，已大大減小了大幅放松貨幣政策的必要性，短期內(nèi)沒(méi)有下調(diào)基準(zhǔn)利率和存款準(zhǔn)備金率的需要。他認(rèn)為，雖然會(huì)議沒(méi)有公布政府對(duì)2013年GDP增速的預(yù)期目標(biāo)，但預(yù)計(jì)明年將維持在7.5%不變。

對(duì)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向不動(dòng)搖，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，以更大的政治勇氣和智慧推動(dòng)下一步改革。要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。

多位研究人士認(rèn)為，整體全面的結(jié)構(gòu)性改革，要待2013年秋季的十八屆三中全會(huì)作出部署。但有些改革，比如煤電油氣等資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，現(xiàn)在就可以推進(jìn)。因?yàn)槔眄樫Y源價(jià)格，可提高資源的配置效率，對(duì)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益非常重要。

穩(wěn)增長(zhǎng)短期靠投資

全球金融危機(jī)后，出口對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)趨弱。受外需持續(xù)低迷影響，今年前11個(gè)月中國(guó)外貿(mào)同比僅增長(zhǎng)5.8%，全年10%的目標(biāo)難以完成。

展望未來(lái)，外需貢獻(xiàn)已無(wú)望恢復(fù)至以往水平，倒逼穩(wěn)增長(zhǎng)重心轉(zhuǎn)至內(nèi)需。中央提出，要增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮好投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部主任祝寶良指出，這是基于二者拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特點(diǎn)作出的決策。因?yàn)橄M(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)比較平穩(wěn)、緩慢，長(zhǎng)期看是基礎(chǔ)；而短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑，投資更易發(fā)揮效果，是將經(jīng)濟(jì)快速拉起的關(guān)鍵。

近期中央多次強(qiáng)調(diào)要“培育一批拉動(dòng)力強(qiáng)的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)”。祝寶良認(rèn)為，消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)應(yīng)包括養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、旅游、教育等，在消費(fèi)形式上，不再是傳統(tǒng)的大賣場(chǎng)，重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)、社區(qū)消費(fèi)。

在經(jīng)濟(jì)下行壓力猶在的情況下，急需發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用。中國(guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞對(duì)財(cái)新記者表示，今年前兩個(gè)月經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)低于預(yù)期后，發(fā)改委在3月便開(kāi)始加快項(xiàng)目審批，當(dāng)月新增貸款超過(guò)1萬(wàn)億元。9月以來(lái)經(jīng)濟(jì)逐步回暖，正是這些項(xiàng)目陸續(xù)開(kāi)工發(fā)揮效果。

明年是“十二五”第三年，地方政府換屆全部結(jié)束，分析普遍認(rèn)為，明年基礎(chǔ)設(shè)施投資將加速。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)明年的基礎(chǔ)設(shè)施投資設(shè)置了限定條件，即在“打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、惠民生、又不會(huì)造成重復(fù)建設(shè)”的領(lǐng)域加大公共投資力度。祝寶良稱，這是防止亂上項(xiàng)目，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基建項(xiàng)目，如促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)發(fā)展的IT、寬帶網(wǎng)等要優(yōu)先，對(duì)不是急需、帶有重復(fù)性的項(xiàng)目要暫緩。

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安近期撰文稱，要優(yōu)化政府公共投資結(jié)構(gòu)，注重尋求投資與消費(fèi)的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)增投資、促發(fā)展與擴(kuò)消費(fèi)、惠民生一舉多得，把擴(kuò)大消費(fèi)與支持推進(jìn)城鎮(zhèn)化、保障和改善民生、加快發(fā)展服務(wù)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

12月18日舉行的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議提出，2013年中央預(yù)算內(nèi)投資主要投向保障性安居工程和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、“三農(nóng)”、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理、節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保、自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整、欠發(fā)達(dá)地區(qū)等領(lǐng)域。對(duì)應(yīng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向，作為以往投資重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，范圍收縮為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。張漢亞稱，基礎(chǔ)設(shè)施雖然包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，但更多指的是能源、交通、通訊、水利等，項(xiàng)目往往跨省市，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施則限定用于城鎮(zhèn)建設(shè)，如地鐵、道路、橋梁、供水供電煤氣等，二者有區(qū)別。

這種調(diào)整并非沒(méi)有原因。張漢亞認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，到“十三五”前半段，基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)工量將減少。目前鐵路還有建設(shè)余地，公路基本飽和，而城市地鐵還有較大空間，在今年審批的基礎(chǔ)設(shè)施中占比較大。

由于從項(xiàng)目審批到開(kāi)工，通常有半年左右的滯后期，張卓元、張漢亞、哈繼銘等多位政策研究和觀察人士認(rèn)為，明年投資還將加速。

經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾作為明年的工作重點(diǎn)。祝寶良稱，這種帶有結(jié)構(gòu)性的調(diào)整不是短期內(nèi)能解決的。穩(wěn)增長(zhǎng)的目的就是拉動(dòng)需求，略微緩解過(guò)剩的矛盾。此外，要通過(guò)環(huán)境成本、價(jià)格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)慢慢淘汰，鼓勵(lì)兼并、破產(chǎn)、重組還可鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”。對(duì)于產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的光伏產(chǎn)業(yè)，12月19日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了五大促進(jìn)措施，包括加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序、積極開(kāi)拓國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)等。

商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽(yáng)透露，商務(wù)部將在幫助光伏企業(yè)應(yīng)對(duì)歐美的“雙反”調(diào)查的同時(shí)，幫助企業(yè)積極開(kāi)拓新興市場(chǎng)，在國(guó)際市場(chǎng)上保持適當(dāng)份額。與此相關(guān)的，中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司12月18日宣布，中投公司已通過(guò)匯金公司向其注資200億元。作為惟一的政策性出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，此次注資將提高其承保能力和償付能力，更好支持中國(guó)企業(yè)擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)份額。

擴(kuò)內(nèi)需主攻城鎮(zhèn)化

今年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將城鎮(zhèn)化作為新增任務(wù)，除了再次強(qiáng)調(diào)其是“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”，還提出要著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員張立群認(rèn)為，未來(lái)的城鎮(zhèn)化要提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性，適度超前建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，特別是地下基礎(chǔ)設(shè)施，如大型排水系統(tǒng)、地鐵輕軌系統(tǒng)、地下管廊系統(tǒng)。同時(shí)，還應(yīng)加快提高城市公共服務(wù)的能力和社會(huì)管理的水平，支持城鎮(zhèn)戶籍進(jìn)一步放開(kāi)，使有條件的農(nóng)民工盡快成為城鎮(zhèn)戶籍居民。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，以常住人口衡量，中國(guó)城鎮(zhèn)化率2011年首次突破50%，達(dá)到51.3%。但中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民稱，扣除沒(méi)有完整享受城市公共服務(wù)的農(nóng)民工，中國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅為36%。

祝寶良稱，城鎮(zhèn)化是長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，中國(guó)城鎮(zhèn)化率每年1個(gè)百分點(diǎn)的提升速度已相當(dāng)快，現(xiàn)在更多工作應(yīng)解決農(nóng)民工進(jìn)城后的住房、教育、就業(yè)等。

今年全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)提出，要逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加快戶籍制度改革，完善土地管理制度，抓緊研究制定有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施。此前，戶籍管理制度改革已開(kāi)始推進(jìn)。今年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了一年前出臺(tái)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，明確縣級(jí)城市放開(kāi)戶籍登記，地級(jí)市對(duì)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）、同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員及其配偶、未婚子女、父母，放開(kāi)戶籍登記。

中國(guó)國(guó)際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生預(yù)計(jì)，明年的城鎮(zhèn)化推進(jìn)將首先從戶籍改革入手，加快推進(jìn)農(nóng)民工就地市民化，擴(kuò)大中小城市和部分省會(huì)城市農(nóng)民工就地入籍試點(diǎn)范圍。

不過(guò)，許多研究者認(rèn)為，戶籍改革的核心問(wèn)題并不在中小城市，而在大城市。張卓元認(rèn)為，北京、上海等大城市的戶籍改革有難度，需要將財(cái)稅改革、金融改革放在一起整體設(shè)計(jì)。[page]

房地產(chǎn)調(diào)控緊中見(jiàn)隙

市場(chǎng)猜測(cè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是否會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)政策有所松動(dòng)。今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)堅(jiān)持房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策不動(dòng)搖”的同時(shí)，并未提及“讓房?jī)r(jià)回歸到一個(gè)合理水平”。

哈繼銘認(rèn)為，鑒于近期房地產(chǎn)交易量強(qiáng)勁回升，房?jī)r(jià)小幅上漲，這預(yù)示著政府對(duì)2013年房?jī)r(jià)上升的容忍度提高。

光大證券宏觀分析師徐高也認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，隨著基礎(chǔ)設(shè)施水平的提升，房?jī)r(jià)上漲是自然規(guī)律。一味強(qiáng)調(diào)房?jī)r(jià)不能漲，會(huì)堵死政策的退路，不利于宏觀政策的回旋。

今年房地產(chǎn)調(diào)控除了導(dǎo)致相關(guān)投資低迷，地方政府收入也大幅下降，地方投資被迫收縮。未來(lái)政策仍將在穩(wěn)增長(zhǎng)和房地產(chǎn)調(diào)控間權(quán)衡。高盛高華中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋宇認(rèn)為，考慮到最近房?jī)r(jià)反彈以及可能隨之而來(lái)的政治成本，房地產(chǎn)調(diào)控放松的可能性已進(jìn)一步下降。

近期，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)回暖，銷售、投資、新開(kāi)工面積均呈上漲趨勢(shì)。張漢亞稱，銷售回暖緩解了房地產(chǎn)企業(yè)的資金問(wèn)題，加之價(jià)格上漲，企業(yè)預(yù)期改善，房地產(chǎn)投資會(huì)逐漸好轉(zhuǎn)，考慮到其在投資中占比接近五分之一，對(duì)整體投資的改善也會(huì)有一定作用。彭文生認(rèn)為，在短期增長(zhǎng)下行風(fēng)險(xiǎn)依然存在的情況下，比較理想的政策組合是，維持強(qiáng)勢(shì)的房地產(chǎn)調(diào)控措施，控制投資性需求和預(yù)期，同時(shí)放松貨幣政策穩(wěn)定總需求。預(yù)計(jì)2013年限購(gòu)等房地產(chǎn)調(diào)控政策不會(huì)全面放松。但是，與城市化推進(jìn)帶來(lái)的人口流動(dòng)趨勢(shì)配合，局部政策將有所調(diào)整，比如房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍可能擴(kuò)大。

宏觀政策有彈性

2012年，全國(guó)財(cái)政赤字為8000億元，為2008年金融危機(jī)以來(lái)最少。鑒于2012年地方政府可支配財(cái)力下降，征收“過(guò)頭稅”現(xiàn)象普遍，不少研究者建議2013年增加赤字。

張卓元稱，今年財(cái)政赤字占比在1.5%左右，預(yù)計(jì)明年赤字會(huì)增加一些，赤字率在3%以內(nèi)并無(wú)問(wèn)題。對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地方，明年應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大地方債規(guī)模。

國(guó)家信息中心近期發(fā)布報(bào)告建議，明年中央財(cái)政赤字規(guī)模應(yīng)安排6500億元，比今年增加1000億元，以保持必要的增量調(diào)控能力；考慮到地方政府可支配財(cái)力有所下降，由中央代發(fā)3500億元地方政府債券，比今年增加1000億元。

在赤字增加的同時(shí)，明年還“結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策”。“營(yíng)改增”試點(diǎn)有望推廣到全國(guó)，涉及行業(yè)也有望擴(kuò)大至郵電通信、鐵道運(yùn)輸和建筑安裝等行業(yè)。

貨幣政策方面，經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要適當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)融資總規(guī)模，保持貸款適度增加。但這并不意味著貨幣政策即將放松。哈繼銘認(rèn)為，由于預(yù)計(jì)2013年通脹回升，進(jìn)一步放松貨幣政策的空間相對(duì)較低。他預(yù)計(jì)，M2增速目標(biāo)可能被設(shè)定在12%-14%之間，明年社會(huì)融資總規(guī)模將適當(dāng)增大，繼續(xù)更多依靠直接融資，提供多元化的融資渠道。

“降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資成本”也被列入明年的工作。祝寶良稱，不能將此簡(jiǎn)單理解為降息。實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本高，是由多種原因造成的，利差本身是一種原因，但并不是主要原因。主要原因是信貸領(lǐng)域缺乏為中小企業(yè)服務(wù)的融資機(jī)構(gòu)，發(fā)債難度大，同時(shí)存在亂收費(fèi)等問(wèn)題。“解決這些問(wèn)題，對(duì)降低融資成本的作用可能更大一點(diǎn)。”

瑞銀集團(tuán)中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤也認(rèn)為，降低融資成本可能意味政府將擴(kuò)大企業(yè)獲取信貸資金的渠道、包括通過(guò)債券市場(chǎng)和小型金融機(jī)構(gòu)等，而并不一定會(huì)通過(guò)降息實(shí)現(xiàn)。政府也有可能在保持存款利率不變的同時(shí)小幅下調(diào)貸款利率，因?yàn)榻迪⑹芡浛赡芑厣闹萍s。

“明年有條件進(jìn)一步推進(jìn)利率的市場(chǎng)化。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈則建議，可以進(jìn)一步放寬利率下浮幅度，也可考慮通過(guò)加若干基點(diǎn)形成貸款利率，取代央行公布貸款基準(zhǔn)利率。

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為，相機(jī)抉擇、因時(shí)而變會(huì)是明年政策操作特別是貨幣政策的重要特點(diǎn)。在實(shí)際執(zhí)行中，“堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”的要求，能否與放松貨幣政策和增加投資的要求有效協(xié)調(diào)一致，仍是一個(gè)挑戰(zhàn)。

彭文生也提醒，在逆周期操作中，需要關(guān)注貨幣政策過(guò)緊，財(cái)政支持總需求壓力過(guò)大帶來(lái)的政府部門擠壓私人部門、國(guó)進(jìn)民退的風(fēng)險(xiǎn)，包括匯率升值對(duì)出口的影響。