德國是世界上繼美國、中國、俄羅斯和日本之后的第五大能源消費(fèi)國。德國除擁有較為豐富的煤炭資源外，其石油、天然氣資源相對貧乏，大部分依賴進(jìn)口。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)發(fā)生后，德國努力進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低能耗，鼓勵開發(fā)和使用水能、風(fēng)能、太陽能及生物能等可再生能源，擴(kuò)大進(jìn)口渠道，減輕對進(jìn)口石油的依賴程度。在這一過程中，德國注重用法律手段確認(rèn)、規(guī)范、指引能源政策和能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立了較為完善的能源法律體系，保障了德國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。德國能源政策演變和立法發(fā)展值得我們進(jìn)行深入研究并加以借鑒。

一、德國能源立法體系

德國一直注重通過法律手段對能源產(chǎn)業(yè)、能源供需制度進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)管。1935年德國就制定了《能源經(jīng)濟(jì)法》，標(biāo)志著德國有了獨(dú)立、系統(tǒng)的能源法律規(guī)則，具有歷史性意義。之后，德國分別在石油儲備、可再生能源、節(jié)約能源、核能等領(lǐng)域制定專門法。目前，德國已形成了以2005年新修訂的《能源經(jīng)濟(jì)法》為核心的，由煤炭、石油、可再生能源、節(jié)約能源、核能、生態(tài)稅收等專門立法為主體內(nèi)容的能源立法體系。

(一)能源基本法

德國聯(lián)邦法律《能源經(jīng)濟(jì)法》(Energiewirtschaftsgesetz)是最主要的能源立法，是德國能源法體系中的基本法，主要對電力和天然氣市場的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范。該法首次制定于1935年，在當(dāng)時的納粹德國，電力、天然氣市場幾乎沒有競爭，大型聯(lián)網(wǎng)公司同時負(fù)責(zé)發(fā)電、管理和運(yùn)營供電電網(wǎng)。該法的目的在于確保“盡可能安全和廉價地”組織能源供應(yīng)，并授權(quán)有關(guān)部門負(fù)責(zé)能源的監(jiān)管、市場準(zhǔn)入、退出和投資控制。這一目的主要通過劃定區(qū)域界線，由國家監(jiān)督價格并控制競爭，建立和保證可靠的、城鄉(xiāng)價格統(tǒng)一的電力供應(yīng)經(jīng)濟(jì)體系。長期以來，在這一能源經(jīng)濟(jì)法的框架內(nèi)，德國逐漸形成和鞏固了強(qiáng)大的能源單一壟斷體制。1957年制定的《反對限制競爭法》雖然取消了電力經(jīng)濟(jì)中的區(qū)域保護(hù)協(xié)議，但是并未起到多大作用。

隨著世界范圍內(nèi)放松管制潮流的興起，德國能源工業(yè)的高度壟斷狀況越來越不適應(yīng)能源市場發(fā)展的要求。1996年，歐盟第一次發(fā)布了關(guān)于電子(包括電力)和天然氣在歐盟內(nèi)部市場自由化的指令(96/92/EG號指令)，強(qiáng)調(diào)歐盟內(nèi)部能源供應(yīng)市場的公平競爭，廢除壟斷，根據(jù)類型分類定價，建立高度透明和沒有歧視的統(tǒng)一能源市場。德國能源從業(yè)者也強(qiáng)烈要求政府開放能源市場。在國內(nèi)外因素的壓力下，德國聯(lián)邦政府內(nèi)閣對能源經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行了修改。1997年11月，聯(lián)邦議會通過了新的能源經(jīng)濟(jì)法。1998年3月28日，新《能源經(jīng)濟(jì)法》公布并于次日生效。

1998年《能源經(jīng)濟(jì)法》基本取代了1935年的老法。新《能源經(jīng)濟(jì)法》共有19條，明確將“保障提供最安全的、價格最優(yōu)惠的和與環(huán)境相和諧的能源”作為立法目的，而且這三者之間具有同等重要性，在相互沖突時沒有任何一方享有優(yōu)先。新法的基本原則是非歧視原則，即保障每個用戶不受歧視地使用能源網(wǎng)絡(luò)。新法打破了傳統(tǒng)的能源工業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)，引入了競爭機(jī)制，根本性的改變包括：(1)打破原有的地域供電界限，允許任何符合條件并獲得政府有關(guān)部門經(jīng)營許可的公司經(jīng)營供電業(yè)務(wù)。只有在不符合必要的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件的情況下，供電的許可才會被拒絕；(2)立即對所有的用戶開放能源市場，即所有用戶都可以立即取消原有的一一對應(yīng)的供求關(guān)系，重新選擇自己的供電商；(3)電力公司必須將發(fā)電、電力傳輸和配電業(yè)務(wù)分開，而電力傳輸在經(jīng)營管理上也必須與公司的其它業(yè)務(wù)分離開來。

新法的另一個重點(diǎn)在于保障能源供應(yīng)的安全，且主要通過三個制度來保障。第一，公共能源供應(yīng)的準(zhǔn)人制度，即“申請—許可”程序。該法第3條規(guī)定，從事向他人供應(yīng)能源的活動須獲得政府主管部門的許可。在申請者不具備確保長期能源供應(yīng)能力，或可能導(dǎo)致對消費(fèi)者不利的電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)的情況時，管轄機(jī)關(guān)可以拒絕申請。許可必須適當(dāng)考慮“安全、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境上可接受的”能源供應(yīng)目標(biāo)。第二，保護(hù)能源消費(fèi)者制度。該法第10條規(guī)定，能源供應(yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向最終用戶公布供電和供氣的普遍適用條件和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。供應(yīng)商通常有義務(wù)滿足其顧客的全部需求。然而，當(dāng)能源服務(wù)對于供應(yīng)商經(jīng)濟(jì)上不合理時，可以免除這一義務(wù)。第三，能源產(chǎn)業(yè)的國家監(jiān)管制度。該法第18條規(guī)定，德國電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)應(yīng)服從國家監(jiān)管，按照政府主管部門的要求提供技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面的相關(guān)信息，以監(jiān)督能源企業(yè)的活動是否符合所有以能源供應(yīng)安全為導(dǎo)向的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

2003年，《能源經(jīng)濟(jì)法》為實(shí)施歐盟在2003年發(fā)布的關(guān)于加快歐盟能源市場開放的指令(2003/54/EG和2003/55/EG號指令)進(jìn)行了第一次修改。歐盟指令要求歐盟各成員國最遲在2004年開放供應(yīng)非民用電力和天然氣的能源供應(yīng)市場，從2007年7月1日起全面開放所有能源供應(yīng)市場?！赌茉唇?jīng)濟(jì)法》在2005年進(jìn)行了第二次修改，新法于2005年7月1日生效。

2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》的改革內(nèi)容在于將能源網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用和接人條件由原來的自由協(xié)商和事后監(jiān)管模式，改變?yōu)檎孪裙苤颇Ｊ?。這從修改后的《能源經(jīng)濟(jì)法》的以下主要內(nèi)容可以解讀：(1)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入的方式和對價；(2)政府激勵性管制；(3)垂直一體化能源供應(yīng)企業(yè)的拆分；(4)私人終端用戶的基本供給保護(hù)；(5)管制機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)；(6)管制機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和相互關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，德國在聯(lián)邦范圍內(nèi)加強(qiáng)了對能源市場的監(jiān)管，將原負(fù)責(zé)管理郵政與電訊市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更名為“聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局”(Bundesnetzagentur，簡稱BNetzA)。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對電力、天然氣、電信、郵政和鐵路網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管，還負(fù)責(zé)為能源企業(yè)制定最高限價。該法放寬了對企業(yè)利潤幅度的限制，允許企業(yè)通過降低成本來提高利潤，以促進(jìn)市場競爭。

自1998年3月德國新《能源經(jīng)濟(jì)法》實(shí)施以來，德國電力和天然氣等基礎(chǔ)能源領(lǐng)域從原來的壟斷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向自由市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，取得了較好的成效。在市場競爭的壓力下，所有的電力公司不僅都在降低成本、提高效率上下功夫，而且進(jìn)一步改善對用戶的服務(wù)質(zhì)量，從而使電價明顯下降，服務(wù)質(zhì)量顯著改善。但從總體上看，德國能源市場還存在改革不徹底、監(jiān)管缺乏力度的問題。國際能源署(IEA)曾經(jīng)呼吁德國政府進(jìn)一步推動電力和天然氣市場開放的改革，為公平競爭創(chuàng)造環(huán)境。

(二)能源專門立法

在能源基本法的引領(lǐng)下，德國建立了以能源類別及制度為立法對象的能源專門立法體系，主要是煤炭、石油和天然氣、可再生能與核能、節(jié)約能源、能源生態(tài)稅等立法。

1、煤炭立法。德國的煤炭工業(yè)歷史悠久，較早制定了相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范。1919年，德國制定了《煤炭經(jīng)濟(jì)法》，這是世界上第一部以“經(jīng)濟(jì)法”命名的法律。當(dāng)時德國剛剛在一戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，經(jīng)濟(jì)面臨崩潰。為挽救戰(zhàn)后危機(jī)，德國立憲會議首先通過了《魏瑪憲法》，在奉行“經(jīng)濟(jì)自由”的同時，確立了“社會化”原則，頒布了一系列經(jīng)濟(jì)法規(guī)。這些法律的主旨在于扶持壟斷，對私有制實(shí)行限制，并授權(quán)政府對全國經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行直接干預(yù)和管制。當(dāng)時的德國試圖通過這些法律，憑借國家權(quán)力直接干預(yù)和控制經(jīng)濟(jì)，把貫徹社會化政策同保護(hù)私有財產(chǎn)、維護(hù)契約自由結(jié)合起來?！睹禾拷?jīng)濟(jì)法》則為其中的代表性法律，其目標(biāo)在于確立煤炭產(chǎn)業(yè)的國家管制。

2、石油和天然氣立法。在石油危機(jī)后，德國開始重視石油等礦物資源的立法。1974年10月20日，德國頒布了《在原油、礦物石油產(chǎn)品或天然氣進(jìn)口受到危害或阻礙時保障能源供應(yīng)安全的聯(lián)邦法案》，即《能源供應(yīng)安全保障法》。該法案授權(quán)聯(lián)邦政府發(fā)布法令和規(guī)章來保證基本的能源供應(yīng)。據(jù)此，德國政府先后頒布了多項(xiàng)規(guī)范礦物、石油、燃?xì)夂碗娏π袠I(yè)的詳細(xì)法令，包括《電力供應(yīng)保障法令》(1982年4月26日)和《燃?xì)夤?yīng)保障法令》(1982年4月26日)，以應(yīng)對和管理能源危機(jī)。1979年，《能源供應(yīng)安全保障法》進(jìn)行了修改。。

此外，1978年7月25日，德國聯(lián)邦議院通過了《石油及石油制品儲備法》，建立了比較完善的石油儲備制度。1987年和1998年，該法進(jìn)行了兩次修改。

3、可再生能源立法。大力發(fā)展可再生能源是德國能源政策的一個重要組成部分。1991年，德國制定了《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》(又稱《電力輸送法》)，強(qiáng)制要求公用電力公司購買可再生能源電力，這為德國可再生能源的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。2000年3月29日，德國頒布了《可再生能源優(yōu)先法》。該法建立在1991年《電力輸送法》的基礎(chǔ)之上，被視為世界上最進(jìn)步的可再生能源立法。2004年，該法進(jìn)行了修改，共有12條，主要改進(jìn)了生物質(zhì)、沼氣、地?zé)岷凸怆姷饶茉吹闹Ц稐l件，更加體現(xiàn)效率的要求。同時，修改后的《可再生能源優(yōu)先法》提出了新的目標(biāo)，即到2020年使可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量比例的20%。

另外，德國在2001年頒布了《生物質(zhì)能條例》。該法規(guī)在2000年《可再生能源優(yōu)先法》的基礎(chǔ)上，對促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展進(jìn)行了規(guī)范。

4、節(jié)約能源立法。德國一直重視能源節(jié)約和能源效率的提高，并制定了較為完備的相關(guān)法律：(1)1976年，制定了《建筑物節(jié)能法》；(2)1977年，制定《建筑物熱保護(hù)條例》，提出了詳細(xì)的建筑節(jié)能指標(biāo)。該條例在1982、1995和2002年進(jìn)行了三次修改；(3)1978年，制定了《供暖設(shè)備條例》，并在1982、1989、1994和1998年進(jìn)行了修改；(4)1981年，制定了《供暖成本條例》，并在1984年和1989年進(jìn)行了修改。

2002年2月1日，德國頒布了《節(jié)約能源條例》(EnergyConservationOrdinance)，取代了之前的《建筑物熱保護(hù)條例》和《供暖設(shè)備條例》，對新建建筑、現(xiàn)有建筑和供暖、熱水設(shè)備的節(jié)能進(jìn)行了規(guī)定，制定了新建建筑的能耗新標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了鍋爐等供暖設(shè)備的節(jié)能技術(shù)指標(biāo)和建筑材料的保暖性能等。按照該法，建筑的允許能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。2004年和2006年，根據(jù)新的情況，該法進(jìn)行了兩次修改。

另外，熱電聯(lián)產(chǎn)是提高能效、節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的重要技術(shù)。1998年德國新《能源經(jīng)濟(jì)法》第二條即規(guī)定：

“環(huán)境可承受性是指使能源供應(yīng)活動滿足合理和節(jié)約的要求，以確保以自然資源進(jìn)行有節(jié)制和可持續(xù)的開發(fā)，盡可能降低給環(huán)境造成的負(fù)擔(dān)。熱電聯(lián)產(chǎn)和使用可再生能源在此方面具有特別重要的意義”，明確鼓勵熱電聯(lián)產(chǎn)的發(fā)展。2002年，德國頒布了《熱電聯(lián)產(chǎn)法》，專門就企業(yè)和政府在促進(jìn)熱點(diǎn)聯(lián)產(chǎn)上的責(zé)任和規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定。

5、核能立法。德國很早就有專門的核能立法。西德政府在1958年就頒布了《原子能法》，該法是德國核能立法的主要法律，與后來的《放射性物質(zhì)保護(hù)條例》、《核能許可程序條例》等共同構(gòu)成德國的核能安全與核利用法律體系。根據(jù)《原子能法》，德國環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部(BMU)是監(jiān)管核能設(shè)施和許可核能利用的主要政府部門。

由于切爾諾貝利核泄露事件給德國留下了陰影，綠黨在1998年上臺后，提出了逐步關(guān)閉核電站的國家政策。通過談判，2000年6月，德國政府和核能企業(yè)簽署了廢除核能的協(xié)議。2002年，德國制定了《有序結(jié)束利用核能進(jìn)行行業(yè)性生產(chǎn)的電能法》，規(guī)定德國在20年后要徹底關(guān)閉現(xiàn)有核電站。

6、生態(tài)稅收立法。為了防止自然資源的過度利用和減少溫室氣體，德國還注重通過稅收手段來提高能源價格、促進(jìn)自然保護(hù)。1999年，德國頒布了《引入生態(tài)稅改革法》，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行了一系列的生態(tài)稅收改革，對礦物能源、天然氣、電等征收生態(tài)稅。同時，對使用風(fēng)能、太陽能、地?zé)?、水力、垃圾、生物能源等再生能源發(fā)電則免征生態(tài)稅，鼓勵開發(fā)和利用清潔能源。2003年，德國頒布了《進(jìn)一步發(fā)展生態(tài)稅改革法案》，強(qiáng)調(diào)稅收從依勞動力因素負(fù)擔(dān)逐漸轉(zhuǎn)換到依環(huán)境消費(fèi)因素而定。生態(tài)稅開征以來，對德國能源結(jié)構(gòu)的改善和溫室氣體減排都起到了很大的推動作用。