“不觀望，不猶豫，不遲疑，吃透中央精神……”國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱發(fā)改委，下同）新任掌門人徐紹史5月13日在系統(tǒng)內(nèi)給發(fā)改委全員上了一堂“思想總動(dòng)員”，言辭懇切。

此時(shí)，距國(guó)務(wù)院部署簡(jiǎn)政放權(quán)的常務(wù)會(huì)議僅過了一周，距徐紹史由國(guó)土資源部部長(zhǎng)履新發(fā)改委主任不足兩個(gè)月。這也意味著，這個(gè)被貼上“小國(guó)務(wù)院”“大總管”“第一大部”等標(biāo)簽的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)開始了新一輪的改革。

發(fā)改委“權(quán)力太大”，“門難進(jìn)、臉難看”。這是擺在徐紹史面前的兩大難題，外界也期待他能夠推動(dòng)真正意義上的改革。

“簡(jiǎn)政放權(quán)”來的正是時(shí)候。在2007年、2010年和2012年國(guó)務(wù)院的三份減政清單中，取消和下放的項(xiàng)目數(shù)量分別是157項(xiàng)、184項(xiàng)和288項(xiàng)，涉及發(fā)改委的僅是取消1項(xiàng)，下放2項(xiàng)。與前三次改革相比，這次的力度前所未有，發(fā)改委宣布14項(xiàng)對(duì)企業(yè)投資的核準(zhǔn)權(quán)被取消，12項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)被下放。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉看來，目前的這些改革并未觸及發(fā)改委根本。“被取消的項(xiàng)目含金量很小，基本沒有或沒有太多的尋租價(jià)值，真正的攻堅(jiān)戰(zhàn)尚未開始。”

自2003年改組至今，發(fā)改委經(jīng)歷過多次權(quán)力改革和角色調(diào)整。無一例外的是，其身影無處不在的格局從未被撼動(dòng)。“發(fā)改委減權(quán)是很難的，對(duì)于徐紹史而言，改革如何避免過去十年的舊路將是關(guān)鍵。”中央黨校一位不愿具名的教授對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出。

“發(fā)改委自己也很冤枉”

在新一屆國(guó)務(wù)院25個(gè)組成部門中，公安部有3位中央委員，其余大部分部委只有1位中央委員。但在發(fā)改委，中央委員有4位，分別是主任徐紹史、副主任解振華、劉鶴和吳新雄。

這樣的架構(gòu)，適配于發(fā)改委在中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的地位。

發(fā)改委脫胎于1952年設(shè)立的“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)”，長(zhǎng)期承擔(dān)綜合管理經(jīng)濟(jì)的職能。

根據(jù)規(guī)定，發(fā)改委審批的項(xiàng)目和資金范圍涵蓋農(nóng)林水利、能源、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機(jī)械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會(huì)事業(yè)、金融、外商投資、境外投資等國(guó)家經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。

正是如此，作為“政府第一部委”，發(fā)改委也被稱為“小國(guó)務(wù)院”。

這也意味著凡是重大項(xiàng)目，幾乎都要找發(fā)改委審批。項(xiàng)目能不能上，都需發(fā)改委拍板。

時(shí)代周報(bào)記者了解到，2011年4月12日，發(fā)改委表示收緊大型煤化工項(xiàng)目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃出臺(tái)。同年，國(guó)家能源局回收風(fēng)電行業(yè)的地方審批權(quán)。

“發(fā)改委擁有大范圍產(chǎn)業(yè)管制權(quán)限，這一職能被包含幾十個(gè)行業(yè)，數(shù)千種產(chǎn)品和技術(shù)工藝的產(chǎn)業(yè)政策目錄所描述。這種基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)力上收，讓發(fā)改委（管轄權(quán)變得）‘又多又細(xì)’。”北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授盧鋒曾撰文指出。

發(fā)改委具體的監(jiān)管或?qū)徟鷻?quán)又有多少，難以統(tǒng)計(jì)。不過，有一份資料顯示，發(fā)改委從2012年4月19日至2013年3月21日不到一年時(shí)間里審批或核準(zhǔn)了近1500個(gè)項(xiàng)目。

不過，在國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞看來，“說發(fā)改委喜歡攬權(quán)，其實(shí)發(fā)改委自己也很冤枉”。

張漢亞表示，發(fā)改委擁有很多上面“派下來”的權(quán)力，例如醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等職能，是由于各職能部門管理不夠，使得國(guó)務(wù)院不得不將許多重要事務(wù)轉(zhuǎn)給發(fā)改委。

“在政府習(xí)慣于通過行政手段來對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)活動(dòng)中，發(fā)改委只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)?？偫碚f要你管，你能不管嗎？”張漢亞告訴時(shí)代周報(bào)記者。

一邊把下面的權(quán)力 “收上來”，一邊承接大量國(guó)務(wù)院“派下來”的權(quán)力，發(fā)改委的權(quán)力清單被不斷擴(kuò)充。這，還直接導(dǎo)致了一些改革的滯后。

2008年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明中明確要求，發(fā)改委將工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)劃給新組建的工信部承擔(dān)。但是，直到現(xiàn)在，當(dāng)年方案中規(guī)定應(yīng)劃予工信部的固定資產(chǎn)投資管理職責(zé)仍在發(fā)改委手中。2012年，第一任工信部長(zhǎng)李毅中離職時(shí)，仍為此事“念念不忘”。

“一反駁項(xiàng)目就沒有了”

“不改革發(fā)改委，大部制改革的意義就不大。在中國(guó)，從微觀的油價(jià)、電價(jià)、火車票價(jià)、電影票價(jià)和各種項(xiàng)目審批，到宏觀的5年規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和GDP數(shù)據(jù)等，都有發(fā)改委這只看得見的手。”獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、玫瑰石顧問公司董事謝國(guó)忠就曾告訴時(shí)代周報(bào)。

事實(shí)上，中央一直在謀求改革發(fā)改委。

1998年3月，在朱镕基總理任內(nèi)，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)更名為“國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)”，被要求“減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，減少繁多的行政審批手續(xù)”。

5年后的2003年，溫家寶總理將“國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)”和“國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室”合并改組為“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)”，由此產(chǎn)生了新的機(jī)構(gòu)名詞“發(fā)改委”。此后十年，推進(jìn)投融資體制改革，減少行政審批和微觀管理事務(wù)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，被明確為對(duì)發(fā)改委的改革要求。

然而，很多改革最終沒有落到實(shí)處。相反，近幾年，發(fā)改委強(qiáng)化審批的現(xiàn)象實(shí)際上有“回潮”跡象。譬如，一位知情人士透露，在具體操作過程中，2004年起實(shí)施的備案制度最終成了變相審批。

“這些項(xiàng)目在得到地方政府批準(zhǔn)后就算通過審查了，但現(xiàn)在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級(jí)發(fā)改委備案，如果人家不給個(gè)函，回復(fù)說我同意了，這個(gè)項(xiàng)目就不能啟動(dòng)。”不僅如此，在發(fā)改委某部門某司的一個(gè)處長(zhǎng)面前，全國(guó)各地跑項(xiàng)目的專家甚至是副省長(zhǎng)連一句話都不敢辯，“一反駁項(xiàng)目就沒有了”。

不僅其“臉難看”，發(fā)改委的門也特別難進(jìn)。

2012年8月獲批的寶鋼湛江項(xiàng)目，從項(xiàng)目申請(qǐng)論證到批準(zhǔn)正式開工耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)6年。

“2008年11月，當(dāng)國(guó)務(wù)院作出‘4萬億擴(kuò)大內(nèi)需計(jì)劃’應(yīng)對(duì)新的金融危機(jī)之時(shí)，發(fā)改委再次成為手持待批項(xiàng)目地方官員云集場(chǎng)所，其權(quán)力無論是對(duì)上還是對(duì)下，都得到進(jìn)一步加強(qiáng)。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家教授告訴時(shí)代周報(bào)記者。

“‘大部制’改革之后，發(fā)改委雖剝離了部分職能，仍然掌握著各行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定、中央財(cái)政性建設(shè)資金審批權(quán)、改革試點(diǎn)審批權(quán)、一定規(guī)模以上投資項(xiàng)目審批權(quán)。”竹立家說。

如何界定發(fā)改委職責(zé)邊界，改革其審批權(quán)限，也被看做是新一屆政府職能轉(zhuǎn)變的風(fēng)向標(biāo)。

或許正是這個(gè)原因，發(fā)改委內(nèi)部極其重視這次改革。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》的前3天，國(guó)家發(fā)改委召開了切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)“大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變”學(xué)習(xí)推進(jìn)活動(dòng)動(dòng)員部署電視電話會(huì)議。

作動(dòng)員講話的徐紹史要求全員“認(rèn)清大勢(shì)、主動(dòng)作為”，“明確‘轉(zhuǎn)什么’和‘怎樣轉(zhuǎn)’的具體辦法和措施”。

“可以說過去10年來，發(fā)改委的調(diào)整均與宏觀調(diào)控一詞相關(guān)。但最終卻因?yàn)楦鞣N各樣的原因，都沒有從和根本上改變其過多的干涉微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的局面。”竹立家說。在其看來，徐紹史要改變發(fā)改委長(zhǎng)期以來位高權(quán)重的形象，需要一場(chǎng)更為深刻的變革。