文|國家發(fā)改委宏觀院市場與價格研究所所長 臧躍茹

國家發(fā)改委宏觀院市場與價格研究所副研究員 郭麗巖

國務(wù)院批復(fù)的國家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點任務(wù)的意見》（簡稱《意見》），是“十三五”開局之年深入貫徹落實五大新發(fā)展理念，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要文件?！兑庖姟吠怀龌貞?yīng)了當(dāng)前民生所系的若干關(guān)鍵問題，緊扣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的體制創(chuàng)新，對2016年經(jīng)濟(jì)體制改革分十大類共50條進(jìn)行了全面部署，無論是列舉的改革優(yōu)先領(lǐng)域、重點任務(wù)還是改革舉措，都體現(xiàn)出真抓實干、務(wù)求實效、推進(jìn)改革方案落地實施的鮮明特點。尤其是把增強微觀市場主體活力，促進(jìn)要素市場化配置，加強有效制度供給放到了更加突出的重要位置。

一、促進(jìn)國企改革加快落地，充分激發(fā)微觀主體活力

加速央企布局戰(zhàn)略調(diào)整和股權(quán)多元化。國企改革是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不容回避的老問題，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點與難點。針對國企角色與功能定位不清，傳統(tǒng)布局不適應(yīng)新發(fā)展要求，內(nèi)部治理僵化等問題，《意見》提出要健全國有資本合理流動機制，加速推進(jìn)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組，推進(jìn)股權(quán)多元化；同時要建立市場化的人才選聘與薪酬制度，加快剝離國企辦社會職能和解決歷史遺留問題。這正是推動過剩產(chǎn)能與僵尸企業(yè)退出的關(guān)鍵所在，有助于釋放國企常年占據(jù)的市場空間和資源要素，糾正各類資源錯配與價格扭曲，有助于轉(zhuǎn)變由公共財政對國企虧損兜底責(zé)任的傳統(tǒng)體制，有效化解公共財政負(fù)擔(dān)和債務(wù)違約風(fēng)險。

加速國資監(jiān)管機構(gòu)角色與職能轉(zhuǎn)變。制約當(dāng)前國企改革取得實效的關(guān)鍵在于政府國資管理體制的不適應(yīng)，國資委出資人角色與監(jiān)管者角色存在明顯沖突，由此造成國企監(jiān)管越位和缺位并存?！兑庖姟分泵孢@一體制改革的難點，強調(diào)要加快國資監(jiān)管機構(gòu)角色與職能轉(zhuǎn)變，盡快組建國有資本投資、運營公司，搭建國有資本市場化運作平臺，更好地履行出資人代表職能，這有助于從根本上解決國資管理行政化與市場化的矛盾，從源頭上糾正源自行政壟斷的國企壟斷。意見還提出研究制定推進(jìn)中央黨政機關(guān)、事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管方案，比較有新意，為建立國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理新體制奠定了基礎(chǔ)。

全速推進(jìn)混合所有制試點示范工作。當(dāng)前，民間投資者面臨市場準(zhǔn)入門檻“虛低實高”的問題，中央屢次重申的“非禁即入”原則在實踐操作中遇到一定阻力。特別是電信、石油、電力、鐵路、金融、文化等領(lǐng)域，仍存在“玻璃門”、“彈簧門”、“鐵絲網(wǎng)”等或明或暗的體制壁壘。為了破解民間投資者面臨的“進(jìn)無預(yù)期、行有阻礙、退無出路”的困境，《意見》強調(diào)要進(jìn)一步放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入，消除各種隱性壁壘，建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化制度體系。同時，要加快推進(jìn)混合所有制試點示范工作，推動國企集團(tuán)公司整體上市，引入民營戰(zhàn)略投資者并給予充分的話語權(quán)和收益權(quán)。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點領(lǐng)域開展混合所有制改革試點示范，這體現(xiàn)了政府推進(jìn)混合所有制改革的魄力與誠意，有助于真正破除國資“一股獨大”，更好地解除民間投資者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。

二、暢通金融資本、土地等要素服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的渠道

深化銀行業(yè)改革，加快完善市場化利率形成和調(diào)控機制。我國大型國有商業(yè)銀行在銀行體系中處于寡占地位，銀行體系改革相對滯后于利率匯率形成機制改革，信貸投放仍存在一定的所有制和規(guī)模歧視，銀行業(yè)風(fēng)險管理模式尚待改進(jìn)。為此，《意見》提出要深化銀行業(yè)改革，這有助于進(jìn)一步清理阻礙民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的隱性體制壁壘，實質(zhì)性地增強銀行業(yè)競爭。同時，《意見》強調(diào)要加快建設(shè)市場化利率形成和調(diào)控機制，這有助于暢通金融市場之間、金融市場與信貸市場之間的利率傳導(dǎo)渠道，有助于化解實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)尤其是中小微企業(yè)面臨的高融資成本難題。

深化土地管理制度改革，完善土地交易市場平臺。在我國，要素領(lǐng)域尤其是土地要素的行政性壟斷是導(dǎo)致成本、庫存、產(chǎn)能“三高癥”的根源之一。針對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、存量土地利用率不高等現(xiàn)實問題，《意見》提出，加快健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，出臺土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法，這有助于將沉淀的土地資產(chǎn)變成流動資本，更好地保障土地所有者和使用者合法權(quán)益。同時，《意見》還提出開展土地二級市場改革試點，有助于更好地體現(xiàn)土地使用權(quán)的商品屬性，從而促進(jìn)土地要素在更廣范圍流動，為新動能成本與傳統(tǒng)動能提升注入不竭動力。

三、強化三項清單銜接，建立防范已取消或下放行政權(quán)力反彈的長效機制

加快市場準(zhǔn)入負(fù)面清單試點，健全公平競爭保障機制。建立健全負(fù)面清單管理體制，需要實現(xiàn)從理念到實踐的根本轉(zhuǎn)變，只有負(fù)面清單的內(nèi)容“少而精”，才能真正激發(fā)市場主體活力，從而體現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的精髓，為此《意見》要求上海、廣州、天津、福建開展市場準(zhǔn)入負(fù)面清單試點工作，總結(jié)經(jīng)驗后盡快向全國推廣。同時，《意見》還提出，要建立公平競爭審查及相關(guān)制度保障體系。根據(jù)國際經(jīng)驗，開展對市場競爭狀況和各類產(chǎn)業(yè)政策競爭效果的評估，根據(jù)評估報告的結(jié)果深化壟斷行業(yè)相關(guān)改革，將有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的高效協(xié)調(diào)。

編制并公布權(quán)力和責(zé)任清單，確保已取消或下放的審批權(quán)不反彈。當(dāng)前，深化行政審批制度改革的任務(wù)依然十分艱巨，在取得下放或取消審批權(quán)階段性進(jìn)展的情況下，要通過制定權(quán)力和責(zé)任清單的方式鞏固改革成果，建立制約權(quán)力變相反彈的長效機制?！兑庖姟窂娬{(diào)要制定國務(wù)院部門行政審批基本流程、標(biāo)準(zhǔn)指引及規(guī)范辦法；全面公布地方政府權(quán)力和責(zé)任清單，開展國務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單編制試點，這將與針對市場主體出臺準(zhǔn)入負(fù)面清單的改革舉措形成良好的政策合力和體制保障。

四、強化“降成本、補短板”的制度供給與政策保障

確保“降成本”實招落地。近年來，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方保護(hù)主義造成的地區(qū)封鎖有抬頭之勢。為解決本級財政困難，各地千方百計地謀劃增收，土政策、潛規(guī)則花樣翻新，導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)負(fù)擔(dān)了較多不合理的制度性交易成本。《意見》指出，要對行政事業(yè)性收費、政府定價或指導(dǎo)價經(jīng)營服務(wù)性收費、政府性基金和國家職業(yè)資格，實行目錄清單管理，還要進(jìn)一步正稅清費，將18項行政事業(yè)性收費免征范圍擴(kuò)大到所有企業(yè)和個人，以及深入推進(jìn)流通體制改革，降低物流成本。這一系列舉措，有利于解決微觀市場主體發(fā)展動力不足的問題，能夠切實緩解實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，從而增強其參與國內(nèi)外市場競爭的實力與后勁。

加強統(tǒng)一市場監(jiān)管的制度供給。針對于國內(nèi)假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止，產(chǎn)品質(zhì)量尤其是食品藥品安全十分突出的問題，《意見》指出，要健全質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和追溯體系，建立商品質(zhì)量懲罰性賠償制度，健全統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管體制，這有助于及時清理各種與市場公平競爭、公共安全目標(biāo)相違背的地方“土政策”及干擾統(tǒng)一執(zhí)法的“保護(hù)傘”行為，從而確保推進(jìn)食品、工業(yè)消費品等品質(zhì)提升和供給創(chuàng)新，有助于扭轉(zhuǎn)居民對國產(chǎn)商品質(zhì)量信任度不斷下降的局面，促進(jìn)海外消費回流本土，通過擴(kuò)大居民消費增強穩(wěn)增長內(nèi)生動力。

營造公私合作良好環(huán)境。從擴(kuò)大投資消費來看，政府和社會資本合作項目有廣闊的市場空間，但是由于收益分配機制不明，個別地方政府承諾的配套政策落實不到位，造成項目難落地或閑置虧損。為此，《意見》要求創(chuàng)新政府和社會資本合作項目收益和分配機制，制定政府和社會資本合作項目財政管理辦法，這是抓住了問題的癥結(jié)，有助于通過加強有效制度供給，從根本上激發(fā)社會資本參與重大工程建設(shè)和運營的積極性。