貴州貴安新區(qū)作為5個(gè)國(guó)家級(jí)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)之一，較大程度上反映了貴州省在綠色金融方面取得的積極成果。貴州省的綠色金融建設(shè)起步較早，積累了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也面臨一些問(wèn)題，因此必須進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)行的政策體系，要點(diǎn)在于“頂層設(shè)計(jì)”與“地方探索”有機(jī)結(jié)合，“自上而下”與“自下而上”密切配合。
智庫(kù)觀點(diǎn)
王輝 田輝 藍(lán)虹
隨著綠色發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，綠色金融體系在我國(guó)蓬勃興起。它借助金融的融資、風(fēng)險(xiǎn)管理等功能推動(dòng)綠色發(fā)展，成為近年來(lái)金融市場(chǎng)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。2017年6月14日，國(guó)務(wù)院決定在貴州、浙江、江西、廣東、新疆5省(區(qū))選擇部分地方，設(shè)立綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)綠色金融體系向縱深發(fā)展。選擇處于不同經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展水平、不同資源環(huán)境承載能力的五個(gè)省區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，既體現(xiàn)出綠色金融是一項(xiàng)具有系統(tǒng)重要性意義的任務(wù)，也有利于在更具差異性的背景下開(kāi)展相關(guān)工作，為全國(guó)普遍推開(kāi)積累充分經(jīng)驗(yàn)。然而，金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)不是一件簡(jiǎn)單的事情，勢(shì)必面臨諸多挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。
貴州省發(fā)展綠色金融的探索實(shí)踐
在首批5個(gè)國(guó)家級(jí)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)中，貴州省貴安新區(qū)名列其中，成為西南地區(qū)唯一入選者。無(wú)可否認(rèn)，貴安新區(qū)的入選與貴州省以往在推動(dòng)綠色金融方面所取得的積極成果以及享有的良好聲譽(yù)具有相當(dāng)大關(guān)系。事實(shí)上，貴州省的綠色金融建設(shè)起步較早，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，主要包括以下方面。
(一)高度重視生態(tài)文明建設(shè)，為綠色金融體系發(fā)展奠定基石
貴州省屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后但發(fā)展速度很快，生態(tài)環(huán)境良好但十分脆弱的地區(qū)，在全國(guó)頗具代表性。對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)貴州省有清楚認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格遵循“守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線”的思路不搖擺，期望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙贏的目標(biāo)，而不能重復(fù)“先污染后治理”的老路。貴州省出臺(tái)了許多切實(shí)措施來(lái)守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，包括對(duì)地處重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的10個(gè)縣調(diào)整綜合測(cè)評(píng)辦法，取消GDP考核指標(biāo);開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)等。這些措施有助于優(yōu)化綠色金融發(fā)展的外部環(huán)境。此外，在清晰的發(fā)展思路下，貴州省大力盤(pán)活現(xiàn)有綠色資源，著重發(fā)展生態(tài)利用型、循環(huán)高效型、低碳清潔型、環(huán)境治理型等綠色經(jīng)濟(jì)“四型”產(chǎn)業(yè)，2017年，貴州省“四型”產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到37%。如何圍繞“四型”產(chǎn)業(yè)服務(wù)，成為貴州綠色金融發(fā)展的著力點(diǎn)。
(二)及時(shí)出臺(tái)地方性綠色金融發(fā)展規(guī)劃，向金融市場(chǎng)清晰傳遞出積極信號(hào)
2016年8月31日，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、證監(jiān)會(huì)等七部委聯(lián)合頒布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，成為我國(guó)綠色金融體系的頂層設(shè)計(jì)文件。貴州省對(duì)此作出了積極響應(yīng)，2016年11月，率先出臺(tái)了《關(guān)于加快綠色金融發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出推動(dòng)本省綠色金融發(fā)展的具體要求和工作安排，其中也包括“積極爭(zhēng)取國(guó)家批準(zhǔn)貴安新區(qū)作為綠色金融改革創(chuàng)新試點(diǎn)”的相關(guān)內(nèi)容。與貴州省形成鮮明對(duì)比的是，目前全國(guó)仍有不少省份沒(méi)有因地制宜出臺(tái)地方性綠色金融發(fā)展規(guī)劃，即使有規(guī)劃，也以地市級(jí)頒布的文件為主，缺乏省級(jí)層面的統(tǒng)籌。地方性綠色金融發(fā)展規(guī)劃的頒布，連同七部委聯(lián)合印發(fā)的《貴州省貴安新區(qū)建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)總體方案》，不僅為全省綠色金融體系發(fā)展提供了指導(dǎo)，更向金融市場(chǎng)傳遞出貴州省大力發(fā)展綠色金融的堅(jiān)決態(tài)度，有利于吸引更多金融機(jī)構(gòu)和投資者參與貴州省綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
(三)深入推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)新，注重對(duì)綠色化的傾斜和引導(dǎo)
貴州省綠色金融的相關(guān)市場(chǎng)實(shí)踐活動(dòng)十分活躍，在信貸、保險(xiǎn)、證券等領(lǐng)域均有所體現(xiàn)，有的做法還開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)風(fēng)氣之先。例如，在綠色信貸的專營(yíng)方面，興業(yè)銀行貴陽(yáng)分行于2014年在貴州成立系統(tǒng)內(nèi)首家生態(tài)支行，對(duì)綠色信貸開(kāi)展差異化授權(quán)政策。此外，在政府的引導(dǎo)下，金融市場(chǎng)和政策體系向綠色化傾斜的特質(zhì)已經(jīng)有所表現(xiàn)。例如，截至2017年6月末，貴州全省境內(nèi)外上市和新三板掛牌企業(yè)88家，2016年以來(lái)就新增了30家，其中近一半企業(yè)來(lái)自綠色“四型”產(chǎn)業(yè)。另外一個(gè)例子是，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全省縣域政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)全覆蓋時(shí)，積極引導(dǎo)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)支持綠色項(xiàng)目。
貴州省發(fā)展綠色金融面臨的問(wèn)題
綠色金融，既是金融議題，也是環(huán)保議題，在全球范圍內(nèi)都屬于嶄新領(lǐng)域，再加上傳統(tǒng)中國(guó)金融體系的一些痼疾尚未有效解決(如金融基礎(chǔ)設(shè)施不健全、缺乏堅(jiān)實(shí)的機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍等)，還有一些新問(wèn)題在不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致地方在發(fā)展綠色金融過(guò)程中勢(shì)必面臨許多考驗(yàn)，這些考驗(yàn)多數(shù)都具有共性，并非一個(gè)省份所獨(dú)有。
從貴州實(shí)踐看，當(dāng)前綠色金融發(fā)展所面臨的主要問(wèn)題包括以下方面。
(一)在地方探索和頂層設(shè)計(jì)之間缺乏有效銜接機(jī)制
構(gòu)建綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的目的旨在通過(guò)地方探索推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)的落地。然而，目前在頂層設(shè)計(jì)和地方探索之間還存在一些銜接問(wèn)題。就貴州而言，突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于多數(shù)金融事項(xiàng)的決策權(quán)集中在中央政府及其職能部門(mén)手中，地方政府對(duì)本地發(fā)展綠色金融所需要的一些新業(yè)務(wù)創(chuàng)新權(quán)限、監(jiān)管規(guī)則調(diào)整、信貸規(guī)模、配套制度建設(shè)等事項(xiàng)權(quán)限很小，話語(yǔ)權(quán)有限，從而可能影響綠色金融的縱深拓展;二是貴州全省范圍內(nèi)生態(tài)文明示范區(qū)與貴安新區(qū)綠色金融示范區(qū)之間的銜接不匹配。目前，貴州省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)已達(dá)到25個(gè)縣(市)，但目前綠色金融支持產(chǎn)業(yè)的布局主要還在貴安新區(qū)，貴安新區(qū)作為綠色金融聚合區(qū)對(duì)全省的輻射作用尚不明顯。
(二)推動(dòng)綠色發(fā)展的各項(xiàng)金融功能尚不能充分發(fā)揮
金融業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵在于要充分發(fā)揮金融業(yè)的多種功能。從貴州實(shí)踐看，目前金融功能遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)：一是綠色發(fā)展存在巨大融資缺口。從融資功能看，目前貴州省的綠色金融供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求。根據(jù)我們的初步測(cè)算，基于建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)情景下貴州“十三五”期間綠色投資需求，大約為2.6萬(wàn)億元。這些需求主要分布在固廢處理、天然氣以及非化石能源開(kāi)發(fā)和運(yùn)用、節(jié)能領(lǐng)域、污水處理和大氣治理領(lǐng)域、生態(tài)保護(hù)特別是森林培育、生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)領(lǐng)域等。相比之下，貴州省2016年綠色金融總供給為1530.8億元，二者之間差異很大。
在5個(gè)綠色金融試點(diǎn)省份中，貴州省綠色信貸占全部信貸余額的比重處于中游水平，并不算很低。但考慮到當(dāng)前貴州省綠色“四型”產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占比超過(guò)三成，獲得的信貸資源卻不足以與之匹配，顯然，綠色產(chǎn)業(yè)的融資供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。
二是缺乏銀行以外的資金來(lái)源。目前綠色發(fā)展所需要的融資來(lái)源仍然以銀行信貸資金為主。在整體宏觀杠桿率高企的背景下，期限較短的信貸資金并非理想的資金來(lái)源，更適合綠色企業(yè)和綠色項(xiàng)目發(fā)展所需要的長(zhǎng)期、權(quán)益類資金十分缺乏。
三是融資以外的功能薄弱。金融的功能不僅僅在于融資，在風(fēng)險(xiǎn)管理、價(jià)格信號(hào)、信息提供等方面同樣大有可為。然而，從貴州省的實(shí)踐看，融資以外的功能十分薄弱。
(三)對(duì)綠色標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定存在很大差異
綠色金融發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵事項(xiàng)是，需要對(duì)綠色企業(yè)或項(xiàng)目給出明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵以及對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的不同認(rèn)知將直接影響市場(chǎng)的決策以及政策執(zhí)行效果。當(dāng)前，地方開(kāi)展綠色金融時(shí)常常會(huì)遇到兩類標(biāo)準(zhǔn)方面的問(wèn)題。一是同一類綠色金融工具之間存在標(biāo)準(zhǔn)差異。例如，對(duì)于綠色債券而言，目前國(guó)內(nèi)有兩套標(biāo)準(zhǔn)，分別是人民銀行下屬中國(guó)金融學(xué)會(huì)綠色金融專業(yè)委員會(huì)的《中國(guó)綠色債券項(xiàng)目支持目錄(2015年版)》和國(guó)家發(fā)展改革委《綠色債券發(fā)行指引》。人行主導(dǎo)下的綠金委標(biāo)準(zhǔn)共有6大類(一級(jí)分類)和31小類(二級(jí)分類)，國(guó)家發(fā)展改革委標(biāo)準(zhǔn)則有12大項(xiàng)。二者口徑有差異，而且缺少互認(rèn)。二是不同綠色金融工具之間存在標(biāo)準(zhǔn)差異。目前，原銀監(jiān)會(huì)通過(guò)《綠色信貸指引》等文件對(duì)綠色信貸制定了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，人民銀行和國(guó)家發(fā)展改革委也分別對(duì)綠色債券實(shí)施了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。綠色信貸和綠色債券同樣作為綠色融資工具，缺乏標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)同。此外，原中國(guó)保監(jiān)會(huì)對(duì)綠色保險(xiǎn)尚缺乏明確的認(rèn)定，什么樣的保險(xiǎn)產(chǎn)品屬于綠色保險(xiǎn)既沒(méi)有統(tǒng)一說(shuō)法，也缺乏統(tǒng)計(jì)對(duì)應(yīng)。
(四)尚未對(duì)綠色金融的市場(chǎng)參與者建立起有效的激勵(lì)約束機(jī)制
如上所述，貴州省已經(jīng)通過(guò)改變干部績(jī)效考核體系、開(kāi)展環(huán)保審計(jì)等方式激勵(lì)地方官員更加注重綠色發(fā)展，然而，受制于權(quán)限等因素的影響，貴州省在激勵(lì)和約束金融市場(chǎng)和投資者更多參與到綠色金融體系建設(shè)方面還有較大作為空間。主要表現(xiàn)為：一是財(cái)稅政策尚不健全。目前的財(cái)稅政策主要針對(duì)特定節(jié)能環(huán)保企業(yè)或項(xiàng)目展開(kāi)，對(duì)相關(guān)綠色金融業(yè)務(wù)的激勵(lì)政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，由于貴州省政府負(fù)債率較高、財(cái)政空間狹窄，未來(lái)期望通過(guò)政府提供財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠的方式推動(dòng)本地綠色金融發(fā)展，并不現(xiàn)實(shí)。二是外部約束機(jī)制不足。以保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)為例，由于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)屬于自愿投保險(xiǎn)種，缺乏強(qiáng)制力，再加上當(dāng)前環(huán)境違法的司法執(zhí)行和處罰力度仍不夠強(qiáng)，無(wú)法充分激發(fā)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的市場(chǎng)需求。
推動(dòng)地方綠色金融發(fā)展的政策建議
貴州實(shí)踐表明，政府通過(guò)制定明確的發(fā)展思路、出臺(tái)發(fā)展規(guī)劃、支持金融創(chuàng)新等方式，有利于推動(dòng)綠色金融體系的發(fā)展，這一經(jīng)驗(yàn)在地方綠色金融體系建設(shè)的早期階段特別重要。然而，隨著綠色金融向縱深發(fā)展，單靠政府的力量已經(jīng)不夠，必須更多激發(fā)金融市場(chǎng)的動(dòng)力和活力。綠色金融的發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕不僅僅是金融部門(mén)的任務(wù)，而是需要產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、財(cái)稅、監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域的政策相互配合;既涉及到市場(chǎng)機(jī)制，也涉及到政府作用的發(fā)揮;既需要中央政府及職能部門(mén)的支持，也需要各級(jí)地方政府的積極探索;既需要切實(shí)的激勵(lì)機(jī)制，也需要有效的約束機(jī)制。有鑒于此，必須對(duì)當(dāng)前地方綠色金融發(fā)展的政策體系有所改進(jìn)，要點(diǎn)在于推動(dòng)“頂層設(shè)計(jì)”與“地方探索”有機(jī)結(jié)合，“自上而下”與“自下而上”密切配合。
基于貴州實(shí)踐，為了推動(dòng)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以及地方綠色金融的進(jìn)一步發(fā)展，特提出如下政策建議。
(一)對(duì)頂層設(shè)計(jì)和地方探索相互銜接中的關(guān)鍵問(wèn)題予以明確
第一，綠色金融試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)與中央政府相關(guān)職能部門(mén)的溝通協(xié)商，積極爭(zhēng)取將綠色金融領(lǐng)域部分機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、產(chǎn)品審查、高管核準(zhǔn)等職能授權(quán)于地方監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)或者地方金融管理部門(mén)，適當(dāng)增加本地金融管理部門(mén)對(duì)綠色金融事項(xiàng)的決策權(quán)力，減少?zèng)Q策層級(jí)。
第二，在新設(shè)綠色金融及相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新和使用各類綠色金融產(chǎn)品、推動(dòng)開(kāi)展綠色金融地區(qū)合作等領(lǐng)域，中央政府及相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)給予綠色金融試點(diǎn)地區(qū)更多的政策傾斜和扶持，以便創(chuàng)造良好的“先行先試”政策環(huán)境。
第三，對(duì)不同領(lǐng)域國(guó)家試點(diǎn)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合協(xié)同。例如，貴州既是國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，也是綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，二者之間不應(yīng)產(chǎn)生沖突。貴州省范圍內(nèi)可以建立多個(gè)生態(tài)功能區(qū)，但應(yīng)只建立一個(gè)綠色金融集聚區(qū)，即應(yīng)以貴安新區(qū)為貴州省綠色金融資源的聚合中心，其支持的項(xiàng)目應(yīng)該面向全省，并代表貴州省對(duì)外開(kāi)展區(qū)域綠色金融合作，向省外進(jìn)行輻射。
第四，對(duì)不同的綠色標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，包括對(duì)國(guó)家發(fā)展改革委和人行的綠色債券標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，對(duì)綠色信貸和綠色債券標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，推動(dòng)銀保監(jiān)會(huì)盡快出臺(tái)對(duì)綠色保險(xiǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等。
(二)構(gòu)建多元化綠色金融服務(wù)體系，充分發(fā)揮金融的多重功能，最大化協(xié)同效應(yīng)
綠色金融服務(wù)體系應(yīng)該是多元化的，既有銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，也應(yīng)包括金融科技公司、融資擔(dān)保公司等新型融資服務(wù)組織;既有商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，也應(yīng)將政策性金融機(jī)構(gòu)、合作性金融機(jī)構(gòu)納入。
要想推動(dòng)金融體系更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，必須充分發(fā)揮金融的各項(xiàng)功能。在融資功能方面，除了傳統(tǒng)的信貸資金之外，更要注重引入壽險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等長(zhǎng)期資金，這類資金來(lái)源穩(wěn)定，規(guī)模巨大，投資期限較長(zhǎng)，要求的回報(bào)率偏低，是理想的綠色項(xiàng)目融資來(lái)源。
此外，還應(yīng)注重發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同效應(yīng)，例如，建立綠色信貸和綠色保險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
(三)轉(zhuǎn)變財(cái)政資金的使用方式，放大財(cái)政資金對(duì)綠色金融發(fā)展的激勵(lì)效果
在地方財(cái)力有限的情況下，如何最大化財(cái)政資金的使用效率至關(guān)重要。要點(diǎn)在于：一是對(duì)金融機(jī)構(gòu)更多采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式。例如對(duì)于綠色貸款實(shí)施增量獎(jiǎng)勵(lì)，綠色信貸余額增量越大或增幅越大，則獎(jiǎng)勵(lì)比例越大。二是在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)和發(fā)放中引入更多的綠色因素，例如將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化程度作為決定特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度的重要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。三是更多借助綠色母基金、綠色PPP項(xiàng)目、綠色擔(dān)保基金等方式，吸引社會(huì)資金的參與，并綜合降低綠色融資的成本，分擔(dān)綠色金融風(fēng)險(xiǎn)。
(四)優(yōu)化外部發(fā)展環(huán)境，為金融市場(chǎng)更積極主動(dòng)地投身到地方綠色金融體系建設(shè)中來(lái)創(chuàng)造有利條件
一是強(qiáng)化司法體系建設(shè)。地方政府應(yīng)在立法權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)保立法、環(huán)保執(zhí)法等方式，使得企業(yè)務(wù)必要對(duì)自身產(chǎn)生的污染、環(huán)境事故等非綠色行為承擔(dān)責(zé)任，從而激發(fā)其借助金融市場(chǎng)改善生產(chǎn)設(shè)備、管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需求。
二是強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是強(qiáng)化綠色信息共享機(jī)制建設(shè)。很多綠色產(chǎn)業(yè)和綠色項(xiàng)目都屬于新興領(lǐng)域，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和投資者而言比較陌生，可能影響其對(duì)項(xiàng)目真實(shí)狀況的判斷，此時(shí)通過(guò)加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息披露、建立綠色項(xiàng)目公示平臺(tái)、梳理綠色產(chǎn)業(yè)名錄等方式，有利于緩解信息不對(duì)稱，最終實(shí)現(xiàn)綠色項(xiàng)目的落地。
