應(yīng)對(duì)氣候變化遇上PPP(即“政府和社會(huì)資本合作”)，會(huì)擦出怎樣的火花?《綠色金融半年報(bào)》顯示，PPP的快速發(fā)展以及與金融工具的深度結(jié)合，成為2017年上半年我國(guó)綠色金融市場(chǎng)的一大亮點(diǎn)。在PPP政策的引導(dǎo)下，金融市場(chǎng)積極響應(yīng)，以綠色PPP為基礎(chǔ)衍生出多種金融衍生投融資工具。顯然，氣候變化融資與PPP模式的結(jié)合已經(jīng)日趨緊密，探索我國(guó)PPP模式氣候融資，構(gòu)建合理可用的PPP模式氣候融資機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。
PPP模式氣候變化融資機(jī)制勢(shì)在必行
聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)在2016年發(fā)布的一份報(bào)告中曾測(cè)算，截至2050年，發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)氣候變化成本可能會(huì)升至每年2800億美元至5000億美元，這一數(shù)字比此前的估計(jì)高出四到五倍。報(bào)告稱，適應(yīng)性資金缺口很大，如果不能在額外的創(chuàng)新性資金方面取得進(jìn)展，這一缺口在未來(lái)幾十年會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。
而近年來(lái)，諸多資料顯示，我國(guó)已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用了PPP模式解決投融資難題。值得注意的是，PPP的發(fā)展已經(jīng)成為難以抵擋之勢(shì)，《綠色金融半年報(bào)》顯示，截至2017年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)PPP項(xiàng)目已達(dá)12287個(gè)，項(xiàng)目總投資額14.6萬(wàn)億元。
PPP模式氣候變化融資機(jī)制勢(shì)在必行
實(shí)際上，國(guó)內(nèi)相關(guān)政策已經(jīng)不只一次地“撮合”應(yīng)對(duì)氣候變化和PPP模式。早在去年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中就著重提出了“出臺(tái)綜合配套政策，完善氣候投融資機(jī)制，更好發(fā)揮中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金作用，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式及綠色債券等手段，支持應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展工作。”同樣，在去年印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也提出設(shè)立綠色發(fā)展基金，通過(guò)PPP模式動(dòng)員社會(huì)資本。
“社會(huì)資本大量投入到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，創(chuàng)造出一個(gè)節(jié)能減排和低碳發(fā)展的市場(chǎng)，企業(yè)從中獲得收益，或許能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展的良性循環(huán)。”E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤告訴記者。
應(yīng)對(duì)氣候變化結(jié)合PPP構(gòu)想容易落地難
構(gòu)想容易落地難
據(jù)悉，當(dāng)前一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織已經(jīng)開(kāi)始將PPP模式應(yīng)用到節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化以及促進(jìn)低碳發(fā)展的領(lǐng)域，在這方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)。例如，重點(diǎn)關(guān)注減少溫室氣體排放的英國(guó)綠色投資銀行(GIB)，實(shí)質(zhì)上就起到了PPP+綠色金融實(shí)驗(yàn)室的作用，它在為項(xiàng)目量身定制融資方案的同時(shí)盡可能地保證模式的可復(fù)制性，進(jìn)而不斷推動(dòng)符合氣候和環(huán)境訴求的項(xiàng)目落地。
“就目前實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有在氣候變化領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目實(shí)踐?？赡芤呀?jīng)有人在做碳減排的相關(guān)PPP機(jī)制設(shè)計(jì)，相關(guān)政策也有了一些提示性內(nèi)容，但這都只是一些超前的舉措，想要真正落地并沒(méi)有那么容易。”薛濤告訴記者。
正如華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康撰文所言，通過(guò)PPP融資模式進(jìn)行氣候融資具有獨(dú)特的作用。“一是可以彌補(bǔ)財(cái)政資金投入不足的問(wèn)題。PPP模式能夠解決的首要問(wèn)題就是吸引社會(huì)資本參與到節(jié)能減排領(lǐng)域中來(lái)，擴(kuò)大財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用。二是可以提高低碳融資模式的效率。比起只有政府部門參與提供的公共物品而言，公私合作的PPP模式能夠有效利用私人部門高效的管理水平,提高整體公共服務(wù)的效率。三是可以改進(jìn)政府管理職能。”
“拓寬應(yīng)對(duì)氣候變化多元化資金來(lái)源渠道，通過(guò)PPP模式探索財(cái)政資金吸引社會(huì)資本投入到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展成了亟待解決的問(wèn)題。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院相關(guān)專家對(duì)記者表示。
碳交易結(jié)合PPP做氣候融資的難度很大
在薛濤看來(lái)，碳是一種負(fù)外部性產(chǎn)品，其本身并沒(méi)有價(jià)值，除非它通過(guò)政策強(qiáng)制的方式(比如《京都議定書》)被真正地貨幣化，才能夠?qū)崿F(xiàn)與PPP模式進(jìn)行對(duì)接，通過(guò)這一模式對(duì)碳減排進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的最終目的。“但是目前我國(guó)的碳交易市場(chǎng)還是試點(diǎn)階段，并不成熟，現(xiàn)有的CDM(清潔發(fā)展機(jī)制)基金也不像以前那么活躍，各省如何進(jìn)行碳排放總量的上限核定仍是未知，在這樣的前提下進(jìn)行PPP模式的氣候融資機(jī)制設(shè)計(jì)，難度很大。”
與此同時(shí)，有專家直言，由于CDM項(xiàng)目財(cái)政直接投入比例高，財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本的杠桿作用弱，在一定程度上影響了低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展。據(jù)悉，當(dāng)前我國(guó)支持低碳發(fā)展的政策，主要還是停留在以財(cái)政支持為主的層面上，對(duì)私人部門和金融行業(yè)的激勵(lì)措施不足，難以撬動(dòng)大量私人資本投入到低碳發(fā)展領(lǐng)域，社會(huì)資本尚停留在停滯階段。
據(jù)了解，氣候融資作為應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前尚沒(méi)有專門的、統(tǒng)一的氣候融資管理體制機(jī)制。尤其是近兩年不斷被提及的PPP氣候融資，由于涉及私人部門資金的進(jìn)入及監(jiān)測(cè)監(jiān)管，以及國(guó)際氣候談判中的氣候融資的核算，尚缺乏健全完善的制度安排。
多管齊下建立健全PPP氣候融資機(jī)制
據(jù)《綠色金融半年報(bào)》，PPP模式與綠色金融已經(jīng)有一些融合的“苗頭”出現(xiàn)，在這樣的形勢(shì)下，在全國(guó)碳市場(chǎng)即將啟動(dòng)之際，加快PPP模式氣候變化投融資雖然面臨一些實(shí)際困難，但畢竟是時(shí)代所需，是實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的必選路徑之一。
那么，就我國(guó)而言，應(yīng)該怎樣去設(shè)計(jì)一個(gè)合理可用的PPP氣候變化融資機(jī)制?
“加強(qiáng)頂層法律設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。”賈康表示，可醞釀制定《應(yīng)對(duì)氣候變化PPP融資法》。學(xué)習(xí)借鑒歐美國(guó)家氣候立法做法，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，首先從應(yīng)對(duì)氣候變化的辦法、制度、細(xì)則、條例開(kāi)始，經(jīng)過(guò)實(shí)踐運(yùn)行最終上升到專門法律。通過(guò)國(guó)家層面的氣候立法，明確政府與市場(chǎng)的職責(zé)，通過(guò)CDM融資為法律提供財(cái)力保障，有效約束地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的短期行為，減少氣候融資政策波動(dòng)對(duì)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”造成的沖擊，提振發(fā)展低碳、節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的信心。
怎樣去設(shè)計(jì)一個(gè)合理可用的PPP氣候變化融資機(jī)制?
賈康建議，可以考慮設(shè)立一支PPP氣候融資種子基金，由中國(guó)清潔機(jī)制發(fā)展基金管理中心經(jīng)營(yíng)。此類基金可以由政府和私人部門按比例共同出資組建，一般由政府先認(rèn)購(gòu)碳基金一定數(shù)目的份額，其余份額由相關(guān)私人部門自由認(rèn)購(gòu)。
也有專家直言，機(jī)構(gòu)設(shè)置不可缺。可以在國(guó)務(wù)院成立專門PPP融資管理機(jī)構(gòu)，如PPP專業(yè)委員會(huì)或PPP推進(jìn)辦公室，形成在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府、PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織共同構(gòu)成的PPP項(xiàng)目運(yùn)作管理模式。“同時(shí)下設(shè)專門的PPP氣候融資領(lǐng)導(dǎo)和推廣機(jī)構(gòu)，隸屬相關(guān)部委，如PPP氣候融資管理委員會(huì)。”該專家建議。
完善的碳排放權(quán)市場(chǎng)體系是PPP模式吸引資金匹配供求的行之有效的手段
國(guó)際社會(huì)的減排經(jīng)驗(yàn)啟示人們，完善的碳排放權(quán)市場(chǎng)體系是PPP模式吸引資金、匹配供求的行之有效的手段。當(dāng)前歐洲、美國(guó)等地都建立起比較成熟的排放權(quán)市場(chǎng)，碳資產(chǎn)的交易規(guī)模逐年放大，吸引了投資機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織、環(huán)保組織和低碳企業(yè)等各方面的資金與技術(shù)。“要加快建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場(chǎng)體系，以盡快建立中國(guó)自己的碳交易定價(jià)權(quán)，促進(jìn)我國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”薛濤呼吁。
正如國(guó)家主席習(xí)近平所指出的，未來(lái)，中國(guó)將進(jìn)一步加大控制溫室氣體排放力度，爭(zhēng)取到2020年實(shí)現(xiàn)碳強(qiáng)度降低40%～45%的目標(biāo)。中國(guó)愿意繼續(xù)承擔(dān)同自身國(guó)情、發(fā)展階段、實(shí)際能力相符的國(guó)際責(zé)任。在應(yīng)對(duì)氣候變化的路上，PPP必將錦上添花，為“中國(guó)目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)提供新動(dòng)力和新路徑。
