12月19日，國家發(fā)展改革委副主任張勇在京宣布，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委近日印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(電力行業(yè))》(以下簡稱《方案》)。《方案》印發(fā)標(biāo)志著全國碳排放交易體系完成了總體設(shè)計，并正式啟動。
張勇說，方案明確了我國碳市場建設(shè)的指導(dǎo)思想和主要原則，明確了將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，明確了碳市場建設(shè)要遵循穩(wěn)中求進(jìn)的工作要求，以發(fā)電行業(yè)為突破口，率先啟動全國碳排放交易體系，分階段穩(wěn)步推行碳市場建設(shè)，這是當(dāng)前和今后一個階段我國碳市場建設(shè)的指導(dǎo)性文件。
國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任李俊峰在接受記者專訪時表示，他最關(guān)注的是全國碳市場真正運行起來，“所謂知行合一，即除了要了解其重要性,還必須付諸其行動。有了全國碳市場，我們就可以提高并培養(yǎng)碳市場，讓碳市場向健康可持續(xù)的方向發(fā)展。”
李俊峰長期從事能源經(jīng)濟(jì)和能源環(huán)境理論的研究，是“扎耶德未來能源獎”終身成就獎獲得者。2011-2016年期間一直擔(dān)任國家發(fā)展改革委氣候戰(zhàn)略中心的主任和研究員。
他向記者介紹了碳市場在中國的建設(shè)歷程，中國為什么要加入《巴黎協(xié)定》推動溫室氣體減排，為什么全國碳市場目前只納入電力行業(yè)，以及全國碳市場建設(shè)前期和未來的工作等，也對企業(yè)該如何參與全國碳市場提出了建議。
國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任李俊峰
【對話】
碳市場是“以市場化機制完善政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段”
記者：請介紹一下中國碳市場從起意設(shè)計到啟動試點，再到現(xiàn)在啟動全國碳市場，經(jīng)歷了哪些過程。
李俊峰：2010年是一個重要的時間接點。2003年到2013年期間，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，能源消費總量飛速增長，碳排放總量的增長也出現(xiàn)了超出預(yù)期。在“十五”期間，國家開始控制能源消費總量，控制單位GDP的能源強度，當(dāng)時提出要把2010年的能源強度比2005年下降20%。
這個強化目標(biāo)到2010年年底確實實現(xiàn)了，但是也出現(xiàn)一些質(zhì)疑，認(rèn)為政府只會用行政手段進(jìn)行干預(yù)。因為到2010年下半年，為了達(dá)到單位GDP能源強度比2005年下降20%的目標(biāo)，有些地方采取了一些非常規(guī)措施，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了拉閘限電等現(xiàn)象。所以很多人提出，能不能用市場化的手段來促進(jìn)節(jié)能減排?于是引入了碳排放權(quán)交易這樣的理念。用市場手段推動節(jié)能減排，完善政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段。
2011年，國家發(fā)改委頒布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，決定在北京等七省市進(jìn)行試點。而在2011年之前，各個地方為此也都做了充分的準(zhǔn)備工作。
從2005年到2010年間，由于大家已經(jīng)在呼吁用市場機制促進(jìn)減排工作，特別是2005年《京都議定書》生效，歐洲碳市場的活躍也讓中國的一批投資者看到了機會，各地先后成立了碳排放權(quán)的交易所，包括北京的環(huán)境交易所、上海的能源環(huán)境交易所、天津的排放權(quán)交易所，都是在這一期間陸續(xù)成立的，山西省的一些地級市也成立了類似的交易所。
當(dāng)時大家對交易所的期盼很高，希望通過市場化手段來推動節(jié)能減排，這是一個美好的初衷。因此,在國家發(fā)改委發(fā)布了推進(jìn)碳排放權(quán)交易試點的通知之后，廣東、深圳、上海、北京、天津、湖北、重慶等七省市就開始陸陸續(xù)續(xù)地申請啟動碳市場。深圳于2013年6月份啟動了碳市場，深圳是中國第一家正式開市的碳市場。
經(jīng)過七省市兩三年的碳市場運行后，大家覺得試點地區(qū)碳市場比較成熟了，并且在各個方面已經(jīng)積累了一定的成功經(jīng)驗，有條件建立起全國的碳市場。2015年9月，習(xí)近平主席 訪美時提出，中國將于2017年啟動全國碳排放交易體系。國家相關(guān)部門也在緊鑼密鼓地做出相關(guān)準(zhǔn)備和安排。一直到今年年底，一切準(zhǔn)備工作就緒，全國碳市場正式啟動。
過去西方國家一直不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，中國也希望通過碳排放權(quán)交易來證明，我們在市場化改革的道路上在不斷進(jìn)步。因此，啟動碳排放權(quán)交易有兩方面考慮：一個是我們確確實實面臨著節(jié)能減排的壓力，我們需要嘗試各種機制、手段和途徑，以更好地促進(jìn)節(jié)能減排工作;另一方面，我們確實需要通過一些市場化機制，來完善政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。
記者：中國為什么要加入《巴黎協(xié)定》，要推動減排?
李俊峰：應(yīng)對氣候變化是全球的一件大事。氣候變化問題是一個環(huán)境問題，但它本質(zhì)上是一個發(fā)展問題，這句口頭禪大家講了20多年。因為氣候變化是由人類不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的發(fā)展方式所造成，那么應(yīng)對氣候變化就應(yīng)該從改變不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的發(fā)展方式做起，所以說它是要推動發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
我們國家從上世紀(jì)90年代就開始參與應(yīng)對氣候變化工作，從1992年簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，到1997年頒布《京都議定書》，再到2015年簽署《巴黎協(xié)定》，中國都采取了非常積極的態(tài)度參與其中，并由此來推動我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。
當(dāng)然，對氣候變化問題的認(rèn)識也是一個不斷變化的過程，直到現(xiàn)在這些工作在國內(nèi)還有很多質(zhì)疑，有些專家講，這可能是發(fā)達(dá)國家的陰謀，給發(fā)展中國家的發(fā)展制造障礙。中國社會對減排的認(rèn)識是不斷變化的，也是不斷提高的，其大致分為三個階段。
第一階段。1990年，我國第一次參加氣候變化談判大會，那時候就有人說這是發(fā)達(dá)國家的陰謀、西方國家的陰謀，他們已經(jīng)發(fā)展起來了而現(xiàn)在來限制我們的發(fā)展。當(dāng)時也有記者問我這樣的問題，我是這樣回答的——
因為應(yīng)對氣候變化總體上是限制化石能源消費，而我們國家在發(fā)展過程中不可避免地要增加化石能源消費，那么全球都在抑制或者限制化石能源消費，就會給中國這樣發(fā)展較快的發(fā)展中國家不斷增長的能源需求留出空間來。我個人判斷它不是陰謀，即使是陰謀我們也笑納。
其實從20世紀(jì)90年代開始，特別是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》簽署之后，美國、歐洲和日本等發(fā)達(dá)國家都承諾減排溫室氣體，逐步減少使用化石能源，實際上他們也確實是這樣做的，從20世紀(jì)70年代石油危機開始，90年代《公約》和《京都議定書》的達(dá)成，推動了美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家的化石能源消費增速減緩、零增長，或者是有實質(zhì)性的下降，這就給我們的發(fā)展留出了空間。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)從1990年一直到2010年這20年的時間里，全球化石能源消費量的50%是由中國增加的。因此，參與氣候談判，履行《公約》和《京都議定書》并沒有抑制我們的發(fā)展，恰恰相反，還為我國的發(fā)展留出了空間。
到2007年、2008年，特別是2009年哥本哈根氣候大會之后，我們逐漸意識到不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的發(fā)展問題。資源高度依賴，能源高度依賴，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不可承受之重，大氣環(huán)境污染、水污染、土壤污染，帶來了很大的困境，所以我們必須改變自己的發(fā)展方式。
2008年之后，我國提出“以外促內(nèi)”，“倒逼發(fā)展轉(zhuǎn)型”，也就是用外面的壓力來迫使內(nèi)部轉(zhuǎn)型。哥本哈根大會之前，胡錦濤主席就提出，到2020年，我國的碳排放強度要比2005年下降40%-45%，非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到15%左右。這些約束性的目標(biāo)，可以用來倒逼我國的發(fā)展轉(zhuǎn)型。
這是第二個階段，以外促內(nèi)。2010年之后，發(fā)展轉(zhuǎn)型的想法慢慢被大家所接受了。
第三階段，習(xí)近平主席提出倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化的國際合作，中國不僅要做全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻(xiàn)者，還要做引領(lǐng)者。引領(lǐng)別人的時候，你肯定要首先自己做得比別人好。
習(xí)近平主席指出，應(yīng)對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，應(yīng)對氣候變化對我們自身的發(fā)展、對人民生活質(zhì)量的提高，特別是對環(huán)境的改善只有好處沒有壞處。應(yīng)對氣候變化、減碳等行動，其實和我們的“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”減少污染的措施高度相關(guān)，說到底是能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化問題。
所以說加入《巴黎協(xié)定》，對我們國家和人民都是一件好事情，對推動我國的發(fā)展也是一件好事情。
“多方考慮、平衡之后達(dá)到大家都能接受的結(jié)果”
記者：是不是可以認(rèn)為選擇2017年啟動全國碳市場，這個時間節(jié)點不是一個偶然，而是必然?
李俊峰：選擇在2017年啟動全國碳市場是經(jīng)過慎重考慮的。
首先，2016年《巴黎協(xié)定》要生效，2018年要進(jìn)行初步盤點，試評估《巴黎協(xié)定》的效果，而中國總要做些事情。所以選擇2017年啟動全國碳市場，來證明中國在切實履行以實際行動實現(xiàn)其承諾。習(xí)近平主席幾次表示中國要堅定不移地推動《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行，要全面地履行自己的承諾。因此這是選擇在2017年啟動全國碳市場的一個重要因素。
第二，我們從2013年就開始了市場化的改革。中共十八屆三中全會《決定》把市場化改革作為深化改革的總基調(diào)，即 “讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。啟動碳市場的目的就是讓市場在碳排放這種資源的分配中發(fā)揮決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用。因此，選擇在2017年啟動全國碳市場，也就成為水到渠成的事情了。
第三，我國從2013年開始到2016年進(jìn)行了三年的市場化改革，有了一些比較成功進(jìn)展，同時也面臨外來壓力，一些國家質(zhì)疑我國市場經(jīng)濟(jì)國家的地位。我國的市場經(jīng)濟(jì)體系是有不完善之處和問題，但是我們在嘗試、我們在努力，所以我們要推動市場化的改革，即便是碳減排這樣比較難以市場化的領(lǐng)域，我們都要去嘗試市場機制，表明我國在市場化改革的道路上是認(rèn)真的、努力的，也是砥礪前行的。
記者：2016年發(fā)布的發(fā)改委文件中提到全國碳排放權(quán)交易市場第一階段將涵蓋八個重點排放行業(yè)，但現(xiàn)在只納入電力行業(yè)，是否意味著碳市場推動過程中有很多困難?
李俊峰：市場經(jīng)濟(jì)的建成不是一朝一夕的事情，我們在整個市場化改革過程中還面臨著很多的阻力和困難需要克服。
首先，在所有改革中，電力系統(tǒng)改革是比較早的，2003年開始實施了廠網(wǎng)分開，2015年的九號文就提出“管住中間、放開兩頭”的改革新思路，因此把電力企業(yè)，特別是發(fā)電企業(yè)納入全國碳市場的時機比較成熟。
第二，電力系統(tǒng)的碳排放統(tǒng)計和數(shù)據(jù)相對比較完整、透明，在交易規(guī)則上比較可靠可行。
第三，制定電力行業(yè)與碳減排相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對來說比較容易些。電廠在哪兒都一樣，但餐飲業(yè)就完全不一樣了，山東人做饅頭和江蘇人做米飯完全不是一回事。在技術(shù)考核的標(biāo)準(zhǔn)上，電力系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較統(tǒng)一，所以首先把電力行業(yè)拿入全國的碳市場運行，以此也可以在碳市場設(shè)計及管理等方面積累更多的經(jīng)驗，為其他行業(yè)的進(jìn)入奠定基礎(chǔ)。
中國太大了，有各種各樣的矛盾需要解決，在做的過程中可以不斷地學(xué)習(xí)，不斷地提高其技術(shù)及管理水平，同時扎扎實實地做好其他行業(yè)進(jìn)入全國碳市場的準(zhǔn)備工作。電力行業(yè)早在2008年就有了基準(zhǔn)線，其他行業(yè)還沒有，但它們可以參照電力行業(yè)，把基準(zhǔn)線、把排放標(biāo)準(zhǔn)、定額、核算搞清楚，大家取得共識，做好了準(zhǔn)備工作，做到成熟一個行業(yè)納入一個行業(yè)。
記者：國家發(fā)改委在啟動全國碳市場之前，已經(jīng)做了哪些準(zhǔn)備工作?
李俊峰：準(zhǔn)備工作包括配額分配，選擇交易所，選擇注冊登記系統(tǒng)，進(jìn)行壓力測試，調(diào)研包括哪些行業(yè)可以做、哪些行業(yè)還不成熟，也和地方政府進(jìn)行了廣泛的溝通，也在部門之間進(jìn)行了溝通。
中國確實和普通的市場經(jīng)濟(jì)國家不一樣，我們各種各樣的機構(gòu)很多，比如企業(yè)有民營企業(yè)、國有企業(yè)，國企還有央企、地方國企;我們有參與國際競爭的企業(yè)，比如民航加入了國際航空聯(lián)盟，要面對國際競爭，我們的電力行業(yè)是全國范圍內(nèi)的競爭，還有一些行業(yè)是地區(qū)內(nèi)的競爭。對于不同的行業(yè)，我們都進(jìn)行了大量的調(diào)研、溝通和深入的分析與研究工作。
目前只將電力行業(yè)納入全國碳市場的方案，可以說這個方案在目前來說是一個比較穩(wěn)妥的方案。此次為什么沒有把八大行業(yè)納入全國的碳市場?為什么還要進(jìn)行試運行等，這都是大家經(jīng)過了多次溝通、考察研究、平衡之后達(dá)到的一個大家都能接受的結(jié)果。
“根據(jù)事權(quán)劃分明確中央和地方責(zé)任”
記者：過去四年，七個試點地區(qū)碳市場有哪些得失?
李俊峰：首先這是一項非常有益的嘗試。這七個試點省市都進(jìn)行了很好的嘗試，嘗試結(jié)合市場手段和政府作用，對規(guī)則制定做了很好的安排，為全國的規(guī)則制定，如何規(guī)范市場，政府到底能做什么等問題取得了經(jīng)驗。這些經(jīng)驗也吸收到這次全國碳市場的規(guī)則制定中來。
第二，通過七個試點省市碳市場的運行，培養(yǎng)了一批技術(shù)人才與管理人才，不論是交易、盤查、核算、管理等方面，我們都建立了一支很成熟的隊伍。雖然這支隊伍用在全國碳市場上還存在不足，但總而言之通過三年多的試點，我們培養(yǎng)了一批人才。
第三，通過七個試點省市碳市場的運行，也使得碳排放權(quán)交易制度能夠被大家慢慢理解并已形成了共識，大家都覺得通過市場機制可以推動節(jié)能減排工作，其是節(jié)能減排的重要手段和途徑。從過去的抵觸不接受，到現(xiàn)在大家都期盼著國家發(fā)改委盡快啟動全國碳市場，希望國家加快進(jìn)度。越來越多的人覺得啟動碳市場是一件好事情，由此可以看出試點的作用功不可沒。
記者：很多分析指出，在碳市場建設(shè)當(dāng)中有幾個關(guān)系要處理好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳的關(guān)系，市場和政府的關(guān)系，中央政府和地方政府的關(guān)系，還有公平和效率的關(guān)系，試點市場和全國市場的關(guān)系。你怎么看這些關(guān)系的處理?
李俊峰：中國是一個很大的國家，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在國際上，我們經(jīng)常說“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，那在我們國家區(qū)域之間的不平衡也必須考慮周全。同時也要注意長期發(fā)展和短期發(fā)展的平衡問題。因為減碳是一個長期目標(biāo)，是20年、30年、50年的目標(biāo)，對當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)不能造成損害，同時又要有利于長期的發(fā)展，所以在技術(shù)和機制方面都要取得平衡。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，我們說是空間上的平衡，同時我們還有時間上的平衡，就是現(xiàn)在和未來都要考慮到位。
碳市場是全國性的，但是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任都在地方，碳減排的責(zé)任也在地方。那么這就要根據(jù)事權(quán)劃分，明確地方政府的責(zé)任和中央政府的責(zé)任。
但減排的重要行為是在企業(yè)，在這種背景下，必須處理好政府和企業(yè)之間的關(guān)系。政府不能橫加干預(yù)，但是也不能放任自流，要監(jiān)管市場和規(guī)范市場，也要讓企業(yè)在市場這個大海里自由游泳。
效率與公平的關(guān)系問題，是各級政府制定各項政策必須統(tǒng)籌考慮的問題，碳市場的建立，也必須綜合考慮效率與公平的問題。
至于政府與市場之間的關(guān)系問題，是最難解決的問題，其需要在不斷的實踐中找出最佳平衡點。“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，兩者缺一不可。
七個試點碳市場和全國碳市場之間，如何把好的經(jīng)驗放到全國碳市場的運行中，把不好的做法或者有缺陷、不完美的東西剔除出去，這是我們開展試點的任務(wù)。所以說，我們要認(rèn)真總結(jié)七個試點碳市場的經(jīng)驗，并且在試運行過程中逐步納入，逐步調(diào)試。
“企業(yè)要發(fā)現(xiàn)差異，做差異化選擇”
記者：全國碳市場啟動之后還有哪些工作要做?
李俊峰：首先，七大行業(yè)雖然目前沒有被納入，但也要開始積累數(shù)據(jù)，也要進(jìn)行填報、進(jìn)行測算。我們希望到“十三五”結(jié)束的時候，2020年，八大重點排放行業(yè)全部納入全國碳市場系統(tǒng)。
同時七個交易試點還要繼續(xù)原來的工作，它要繼續(xù)試點，它不是試運行，其它地區(qū)的碳市場則成熟一個納入一個，做到穩(wěn)中求進(jìn)。在試運行階段，試點地區(qū)碳市場和全國碳市場在配額、登記系統(tǒng)等方面要逐步統(tǒng)一，最終成為統(tǒng)一的交易體系。
記者：在節(jié)能減碳中，我們有很多類似的政策，比如綠證交易、用能權(quán)交易，未來如何協(xié)調(diào)?
李俊峰：綠色證書交易、用能權(quán)交易，還有排污權(quán)交易等，我們政府應(yīng)該協(xié)調(diào)這些問題，盡可能地減少企業(yè)的重復(fù)計算、重復(fù)交易。這也是全國碳市場試運行期間肯定要解決的一些問題，都是同一個政府部門發(fā)出的不同指令，要協(xié)調(diào)和協(xié)商解決問題。
記者：你剛剛講到很多碳市場建設(shè)者和管理者需要考慮的問題，那么對于企業(yè)來說，他們應(yīng)該做一些什么準(zhǔn)備?
李俊峰：企業(yè)有幾方面工作要做。首先要樹立通過市場機制來促進(jìn)減排的意識，一方面可以通過自己的努力去減排，同時也可以通過市場確定差異化的選擇。
假如說企業(yè)沒有能力減排，就可以通過碳市場購買配額以滿足自身發(fā)展的需要，這就要做出判斷，是不是比自己減排的代價更小，如果成本更低，那可以選擇購買配額實現(xiàn)減排目的;當(dāng)然也可以鼓勵企業(yè)，加大技術(shù)進(jìn)步力度，取得額外的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和配額轉(zhuǎn)讓的效益，從而可以更好地促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。有差異才有交易，才有市場，大家要發(fā)現(xiàn)自己的差異。你和別人的差異在什么地方?你的優(yōu)勢是什么?你的缺點是什么?用你的優(yōu)勢來彌補你的缺陷，取得共同進(jìn)步。
另外，國家有總量控制目標(biāo)，總量控制目標(biāo)會越來越嚴(yán)格，這就給企業(yè)的節(jié)能技術(shù)進(jìn)步提供了方向。比如說2030年碳排放總量達(dá)峰，達(dá)峰之后，排放總量可能要逐步下降，對不同行業(yè)會有不同的指標(biāo)要求，進(jìn)而推動這些行業(yè)的轉(zhuǎn)型。比如說山東，就這么多配額，那么這個地區(qū)高耗能、高污染的企業(yè)可能就要慢慢地被淘汰出局。總之，通過市場導(dǎo)向向企業(yè)發(fā)出減排和交易的信號。
