碳市場(chǎng)鳴鑼開(kāi)市：要以碳統(tǒng)領(lǐng)來(lái)統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)市場(chǎng)化手段推進(jìn)碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)，才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組。
四年磨礪，七省市試水，以市場(chǎng)機(jī)制減少溫室氣體排放，以碳交易體系推動(dòng)我國(guó)電力工業(yè)綠色發(fā)展的創(chuàng)新舉措，終在2017年底落下實(shí)錘。12月19日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》(以下簡(jiǎn)稱“方案”)，提出通過(guò)配額制賦予碳排放權(quán)商品屬性，使其具有稀缺性，允許配額在減排成本不同的企業(yè)間通過(guò)交易手段自由流動(dòng)，以達(dá)成減排目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)收益多方共贏的效果，碳市場(chǎng)將成為推動(dòng)我國(guó)電力清潔低碳發(fā)展，體現(xiàn)國(guó)家意志，履行應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際承諾的強(qiáng)勁東風(fēng)。
根據(jù)國(guó)際能源署(IEA)公布數(shù)據(jù)，全球電力行業(yè)(含熱力)碳排放總量占比全球碳排放總量超過(guò)四成。在我國(guó)，受能源資源稟賦制約，長(zhǎng)期以來(lái)電源結(jié)構(gòu)以煤電為主，煤電發(fā)電量占比超過(guò)70%，每年消耗全國(guó)煤炭近半，是溫室氣體排放大戶。隨著國(guó)家低碳發(fā)展政策要求逐步提高，以及在《中美元首應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)合聲明》、巴黎氣候大會(huì)上所作國(guó)際承諾，促使電力行業(yè)加快低碳轉(zhuǎn)型。近十年來(lái)，電力行業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)電效率和新能源裝機(jī)比例不斷提升，技術(shù)減排和結(jié)構(gòu)減排取得顯著成效，有效削減了電力行業(yè)溫室氣體排放，同時(shí)電力行業(yè)碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降。但隨著技術(shù)減排空間壓縮和成本提高，探索更經(jīng)濟(jì)有效的碳減排途徑十分必要。
碳排放權(quán)交易是利用市場(chǎng)機(jī)制以低成本控制溫室氣體排放的重要措施，歐、美國(guó)家已有較為成功的實(shí)施案例。2013年開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并對(duì)配額分配、基準(zhǔn)線、交易平臺(tái)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了深入研究。通過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐，試點(diǎn)市場(chǎng)的參與者、交易量不斷增加，履約率不斷提升，試點(diǎn)范圍內(nèi)的碳排放總量和強(qiáng)度呈現(xiàn)了雙降的趨勢(shì)。但同時(shí)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中也暴露出碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)機(jī)制缺失，市場(chǎng)活躍度低，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力增大，以及對(duì)碳交易認(rèn)知不足等問(wèn)題。2017年，發(fā)電行業(yè)率先啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，首批進(jìn)入碳市場(chǎng)的電力企業(yè)達(dá)1700多家，排放量超過(guò)30億噸，其規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界上正在運(yùn)行的任何一個(gè)碳市場(chǎng)。無(wú)論是從國(guó)家立法層面，還是就企業(yè)執(zhí)行層面，如何利用好碳市場(chǎng)這把“雙刃劍”，運(yùn)用看不見(jiàn)的碳交易手段實(shí)現(xiàn)看得見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，都需要在“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程中不斷總結(jié)和完善。為此，本刊特專訪中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)專職副理事長(zhǎng)王志軒，就電力企業(yè)參與碳市場(chǎng)、碳市場(chǎng)頂層機(jī)制設(shè)計(jì)，以及碳市場(chǎng)構(gòu)建路徑進(jìn)行深度闡述和解讀。
市場(chǎng)減排是我國(guó)電力綠色發(fā)展的最優(yōu)手段
目前，我國(guó)仍處于工業(yè)化中后期階段，電力行業(yè)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還將保持中高速發(fā)展。截至2017年底，我國(guó)發(fā)電裝機(jī)已達(dá)17.8億千瓦，全國(guó)全社會(huì)用電量6.3萬(wàn)億千瓦時(shí)，人均用電量4538千瓦時(shí)，人均生活用電量625千瓦時(shí)，但人均指標(biāo)不及歐美等工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家的一半。從全社會(huì)低碳發(fā)展要求看，提高電能比例是趨勢(shì)，國(guó)家電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃預(yù)測(cè)到2020年電能占終端能源消費(fèi)比重將達(dá)27%。由于我國(guó)能源資源稟賦以煤為主，決定了煤電在一段時(shí)間內(nèi)仍將是支撐我國(guó)能源電力轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。
“近年來(lái)，由于受到燃料成本價(jià)格不斷攀升及環(huán)保改造投入持續(xù)加大的影響，煤電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力陡增，節(jié)能減排空間趨窄。”王志軒介紹，首先，經(jīng)過(guò)多輪節(jié)能減排技術(shù)改造，現(xiàn)役煤電機(jī)組的節(jié)能減排技術(shù)處于世界先進(jìn)水平，節(jié)能降耗潛力已被充分挖掘，繼續(xù)提高減排效率的空間有限，再改造經(jīng)濟(jì)投入巨大;其次，隨著風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源發(fā)電比重的快速提高，越來(lái)越多的煤電機(jī)組參與調(diào)峰，年利用小時(shí)、負(fù)荷率持續(xù)走低，影響機(jī)組運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性，特別是大容量、高參數(shù)機(jī)組參與調(diào)峰，不能在最佳工況下運(yùn)行，低能耗優(yōu)勢(shì)無(wú)法有效發(fā)揮;其三，通過(guò)煤電結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)能的潛力逐步下降，以新增機(jī)組的方法優(yōu)化煤電機(jī)組結(jié)構(gòu)降低供電煤耗的空間越來(lái)越小，加之煤電環(huán)保設(shè)施的持續(xù)改造，總體上增加了煙氣系統(tǒng)的阻力，從而增加了能耗。
從電力發(fā)展趨勢(shì)看，通過(guò)以往強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)深度減排的空間已逐漸收窄，只有通過(guò)機(jī)制引進(jìn)和創(chuàng)新，利用市場(chǎng)手段才能更好地挖掘減排潛力。通過(guò)建設(shè)碳市場(chǎng)，利用碳約束倒逼電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，挖掘減排空間，淘汰化解落后產(chǎn)能;通過(guò)碳交易，發(fā)現(xiàn)碳價(jià)格，從而使低碳發(fā)展的價(jià)值真實(shí)地體現(xiàn)在具體企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)運(yùn)行中，使可再生能源發(fā)電技術(shù)更具經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力;通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)不同企業(yè)在技術(shù)、管理等各方面的差異，在達(dá)到減碳目標(biāo)的前提下，使減碳成本更低的企業(yè)獲得收益，使減碳成本高的企業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本減排，從而整體降低各個(gè)企業(yè)碳減排成本;通過(guò)碳資產(chǎn)運(yùn)作、碳金融等活動(dòng)，擴(kuò)大低碳發(fā)展空間，促進(jìn)形成新的技術(shù)減排潛力，引導(dǎo)低碳技術(shù)新興投資的蓬勃發(fā)展。
從短期來(lái)看，碳排放交易政策的推行毋庸置疑將推高發(fā)電成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其對(duì)企業(yè)發(fā)展的正面激勵(lì)作用不僅體現(xiàn)在對(duì)企業(yè)節(jié)能技術(shù)改進(jìn)的激勵(lì)，同時(shí)也有利于增加企業(yè)管理的廣度和深度，有助于企業(yè)改進(jìn)管理方式、提升管理水平。從企業(yè)的角度，碳資產(chǎn)具有準(zhǔn)物權(quán)屬性，同時(shí)也具有一定的金融屬性。一方面碳資產(chǎn)管理屬于全新的管理內(nèi)容，需要逐步通過(guò)實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)，最終形成完整的管理制度和體系;另一方面，碳資產(chǎn)管理涉及碳排放權(quán)配額管理、核證自愿減排量(CCER)、碳排放權(quán)交易資金管理等諸多方面，需要企業(yè)逐步摸索和實(shí)踐。
“雖然現(xiàn)在對(duì)于煤電企業(yè)來(lái)說(shuō)減碳空間很小，但并不等于沒(méi)有空間。目前常規(guī)污染物的控制對(duì)燃煤電廠來(lái)說(shuō)基本告一段落，所以今后企業(yè)發(fā)展的思路要向低碳方面轉(zhuǎn)移，決策層要更加注重碳管理，提高對(duì)碳交易的認(rèn)知，同時(shí)要向降碳技術(shù)方面發(fā)展，人、財(cái)、物要向碳市場(chǎng)、碳收益、碳資產(chǎn)方向傾斜。碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，將會(huì)倒逼企業(yè)研發(fā)新技術(shù)，拓展減排空間，引導(dǎo)和加速新興投資。”王志軒強(qiáng)調(diào)，碳市場(chǎng)是達(dá)到同樣既定目標(biāo)情況下全社會(huì)碳減排成本最優(yōu)的手段。
新時(shí)代、新理念和新機(jī)制，都要求企業(yè)進(jìn)一步提高管理水平，決策層更加注重碳管理，提高對(duì)碳交易的認(rèn)識(shí)，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到碳排放控制上來(lái)，從我國(guó)能源綠色發(fā)展的整體規(guī)劃出發(fā)來(lái)設(shè)定企業(yè)自身低碳發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)，確保在節(jié)能環(huán)保改造、技術(shù)研發(fā)等方面投入更多的財(cái)力和物力，探討利用自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)碳排放，并與現(xiàn)有系統(tǒng)緊密結(jié)合，以數(shù)字電力控制污染物排放;對(duì)所屬電廠進(jìn)行設(shè)備改造，進(jìn)一步提高設(shè)備運(yùn)行和維護(hù)水平，保證設(shè)備高效運(yùn)行，減少非計(jì)劃停機(jī)情況下啟停過(guò)程中的超水平能耗和排放。
構(gòu)建以低碳為統(tǒng)領(lǐng)的電力綠色發(fā)展體系
“目前我們對(duì)于控碳或是控煤的認(rèn)識(shí)上還存在很多誤區(qū)。要構(gòu)建碳市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)，首先要認(rèn)識(shí)到，在目前控煤不是突破碳約束的關(guān)鍵，是否實(shí)現(xiàn)低碳才是推進(jìn)電力綠色發(fā)展的成敗要因。”王志軒說(shuō)，“要以碳統(tǒng)領(lǐng)來(lái)統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)市場(chǎng)化手段推進(jìn)碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)，才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組。”
長(zhǎng)久以來(lái)，關(guān)于“去碳化”與“去煤化”的爭(zhēng)論不絕于耳，而對(duì)于以煤為主的我國(guó)能源結(jié)構(gòu)和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來(lái)達(dá)到減碳目標(biāo)并非最佳選擇。目前我國(guó)通過(guò)技術(shù)手段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、以及市場(chǎng)和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強(qiáng)度方面取得積極成效。在我國(guó)碳減排宏觀目標(biāo)確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)以低碳發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，建立健全配套法規(guī)政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過(guò)市場(chǎng)化手段，鼓勵(lì)和創(chuàng)新低碳能源生產(chǎn)和消費(fèi)。
“從目前碳市場(chǎng)推進(jìn)的程度來(lái)說(shuō)，我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，這是以國(guó)家戰(zhàn)略和政治決策為統(tǒng)籌，在全國(guó)人大的決議和電力發(fā)展五年規(guī)劃里都有推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)的具體表述。但目前，碳市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)不牢，還不能做到法制化管理，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)依法減碳進(jìn)程。”王志軒認(rèn)為，“碳市場(chǎng)說(shuō)簡(jiǎn)單就簡(jiǎn)單，說(shuō)復(fù)雜也相當(dāng)復(fù)雜。頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的命題。由于碳市場(chǎng)涉及到專業(yè)領(lǐng)域、地域、主體、政府機(jī)構(gòu)等方方面面，在碳市場(chǎng)的立法中應(yīng)當(dāng)站在新時(shí)代的高度，結(jié)合政策體制改革完善原有的法律法規(guī)架構(gòu)?，F(xiàn)在雖然有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，但是頂層設(shè)計(jì)還沒(méi)有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門(mén)關(guān)系、基本原則等方面都需要進(jìn)一步明確。”
市場(chǎng)導(dǎo)向，政策先行，清晰明確的政策是實(shí)施碳排放交易的基礎(chǔ)。目前電力行業(yè)實(shí)施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對(duì)氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例、碳交易市場(chǎng)規(guī)則等尚未正式出臺(tái)。同樣，對(duì)于現(xiàn)有法規(guī)政策也有待進(jìn)一步完善，能源資源、節(jié)能降耗、污染物減排等法規(guī)政策對(duì)電力企業(yè)低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問(wèn)題。由于節(jié)能、減碳、減常規(guī)污染物之間既互相促進(jìn)，也有互相矛盾的情況，法規(guī)政策間協(xié)調(diào)不夠，將直接觸及各種目標(biāo)之間不協(xié)調(diào)的矛盾點(diǎn)，導(dǎo)致電源與電網(wǎng)不協(xié)調(diào)、可再能源發(fā)電無(wú)序發(fā)展、煤電發(fā)展定位搖擺等問(wèn)題，影響到節(jié)能、環(huán)保、減碳之間的協(xié)調(diào)和銜接。比如過(guò)度環(huán)保要求會(huì)增加能耗;過(guò)度節(jié)能會(huì)增加水資源等消耗，節(jié)能并不一定減碳等，還影響到強(qiáng)制性的限額要求與排污權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制在應(yīng)用上的矛盾;節(jié)能、環(huán)保調(diào)度與經(jīng)濟(jì)性的矛盾，減少棄風(fēng)棄水與煤電利用小時(shí)數(shù)下降造成能耗升高的矛盾等。
“目前，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場(chǎng)、更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)作用提供有利條件。”王志軒介紹，黨的十九大提出要更好發(fā)揮政府的作用，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制。在碳交易市場(chǎng)組建初期，政策的整合和政府職責(zé)的協(xié)調(diào)要同步推進(jìn)。在碳市場(chǎng)和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權(quán)交易的應(yīng)盡可能采用，當(dāng)不宜采用碳排放權(quán)交易時(shí)，應(yīng)考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節(jié)能量控制、綠證等，要與碳市場(chǎng)相協(xié)調(diào)，當(dāng)交叉不可避免時(shí)，應(yīng)給予企業(yè)充分的選擇權(quán)。當(dāng)然并不是說(shuō)將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡(jiǎn)，科學(xué)配置各種政策機(jī)制。同時(shí)，要加強(qiáng)和整合與碳排放權(quán)管理有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置各部門(mén)權(quán)力，明確職責(zé)。在碳市場(chǎng)管理上，要進(jìn)一步明確界定中央和地方政府職權(quán)，主管部門(mén)和其他部門(mén)的責(zé)任。政府部門(mén)權(quán)力的重新配置是整合各種政策的關(guān)鍵要素。
碳配額適度從緊是碳市場(chǎng)平穩(wěn)建設(shè)的核心
“真正完全市場(chǎng)化的碳市場(chǎng)交易，就是所有企業(yè)共同參與配額拍賣(mài)，但是拍賣(mài)的形式對(duì)于剛剛起步的碳市場(chǎng)來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)程度過(guò)高。就像電力市場(chǎng)組建初期的亂象一樣，發(fā)電企業(yè)明明知道電價(jià)低于發(fā)電成本，還要賠本賺吆喝。為了避免重蹈覆轍，目前還是以配額免費(fèi)分配為主，以行業(yè)基準(zhǔn)線法適當(dāng)考慮機(jī)組的先進(jìn)性和產(chǎn)業(yè)政策低碳化的調(diào)整方向，以度電社會(huì)貢獻(xiàn)值為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，適度給予先進(jìn)性機(jī)組一定的傾斜，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整。”王志軒介紹。
從國(guó)內(nèi)外已有的碳市場(chǎng)運(yùn)行情況看，過(guò)松的配額造成碳價(jià)持續(xù)低迷,如前幾年的歐盟碳市場(chǎng)，幾乎體現(xiàn)不出碳成本對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的影響，碳市場(chǎng)成為擺設(shè)。但是，過(guò)緊的配額，必然會(huì)過(guò)多提高參與碳市場(chǎng)企業(yè)的成本，也會(huì)使這些成本最終傳導(dǎo)到全社會(huì)，影響到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。
目前我國(guó)碳排放配額的分配方式和松緊度根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)政策的不同而各有差異。七省市試點(diǎn)電力企業(yè)碳排放交易配額分配方法各有特點(diǎn)，多數(shù)試點(diǎn)(如北京、天津、重慶)對(duì)于既有設(shè)施采用的是以歷史排放強(qiáng)度為基數(shù)的歷史強(qiáng)度法，這種方式會(huì)造成配額過(guò)剩、市場(chǎng)交易低迷的情況，而以行業(yè)基準(zhǔn)線方法作為電力行業(yè)配額分配的方法，能夠鼓勵(lì)先進(jìn)、倒逼企業(yè)革新技術(shù)、節(jié)能減排。在基準(zhǔn)線設(shè)定方面，如基準(zhǔn)線水平過(guò)于寬松，則容易導(dǎo)致碳交易體系低效甚至無(wú)效運(yùn)行;而過(guò)于嚴(yán)格，也會(huì)給控排企業(yè)造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)，增加碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于電力行業(yè)而言，基準(zhǔn)線水平設(shè)定需要綜合考慮能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀、減排能力、地域特征等因素，最后得出一個(gè)公平合理的行業(yè)基準(zhǔn)線。
“我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)要踐行國(guó)際義務(wù)，履行國(guó)際承諾，所以碳排放總量目標(biāo)要穩(wěn)，不能冒進(jìn)，要有一定的彈性。但是絕不能放松碳減排的要求和能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，所以在配額分配上要適度從緊，這是基于在構(gòu)建綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系要求下，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型和提前完成減碳總目標(biāo)的先決條件。”王志軒介紹。
要做到總量“適度從緊”，一是要把國(guó)家控制溫室氣體排放的總要求和能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略密切結(jié)合起來(lái)，考慮好火電機(jī)組尤其是煤電機(jī)組在能源轉(zhuǎn)型中的地位和作用，研究煤電(尤其是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組)在能源安全發(fā)展中的“紅線”，從宏觀和區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌解決好煤電裝機(jī)結(jié)構(gòu)和電量結(jié)構(gòu)。二是要考慮好發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響的作用、地位以及電力企業(yè)自身脫困。三是要充分考慮煤電技術(shù)設(shè)備條件、運(yùn)行條件對(duì)碳減排潛力的影響。四是要科學(xué)估計(jì)新能源發(fā)展的速度對(duì)煤電的替代作用。只有摸清了這些情況，“適度從緊”才會(huì)有具體內(nèi)涵，才可能具體操作，才能水落石出。在總量“適度從緊”條件下，分配到具體企業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與能源電力發(fā)展的政策導(dǎo)向、節(jié)能減排導(dǎo)向、民生和企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向相一致。
“快、穩(wěn)、合、擴(kuò)”四字方針推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)
早在2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興市場(chǎng)的決定》中，國(guó)務(wù)院就明確提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易機(jī)制”，力求以市場(chǎng)手段來(lái)控制碳等污染物總量。通過(guò)碳試點(diǎn)試水，我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的相關(guān)準(zhǔn)備工作已基本籌備完善，框架和基礎(chǔ)都已成規(guī)模，雖然不是萬(wàn)事俱備，但打響環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)的先行力量已蓄勢(shì)待發(fā)。“紙上談兵終覺(jué)淺，只有在實(shí)戰(zhàn)中才能不斷攻堅(jiān)克難，在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。在推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)中，我主張以快、穩(wěn)、合、擴(kuò)為戰(zhàn)略要領(lǐng)，把工作做實(shí)做細(xì)，結(jié)合實(shí)際及時(shí)調(diào)整。”王志軒說(shuō)。
所謂“快”，就是要加快推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程。目前《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》已經(jīng)頒布實(shí)施，2018年是準(zhǔn)備階段，2019年是基礎(chǔ)建設(shè)年，2020年將在電力行業(yè)全面開(kāi)展，3年時(shí)間轉(zhuǎn)瞬即逝，碳市場(chǎng)的全面構(gòu)建和減排目標(biāo)的完成需要政府和市場(chǎng)各方主體在各個(gè)環(huán)節(jié)盡快落實(shí)和推進(jìn)。只有在推進(jìn)的過(guò)程中才能更加深入地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。
所謂“穩(wěn)”，指的是研究和建設(shè)并進(jìn)，“快”和“穩(wěn)”齊驅(qū)。本輪碳市場(chǎng)建設(shè)首先在電力行業(yè)推行，未來(lái)將廣泛推廣到其他行業(yè)領(lǐng)域。若急于全面推行將適得其反，這也要求碳市場(chǎng)建設(shè)要“穩(wěn)中求進(jìn)”。碳市場(chǎng)實(shí)際上涉及到方方面面，不單單是電力企業(yè)，還有政府、第三方機(jī)構(gòu)等多方面的協(xié)調(diào);不光涉及政策，還有規(guī)則、平臺(tái)等方面的建設(shè)和完善，某一方面單獨(dú)冒進(jìn)反而欲速不達(dá)。
所謂“合”，是指政策的銜接和部門(mén)間的合作。通過(guò)4年的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，單純地依靠氣候變化主管部門(mén)來(lái)推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)頗有力不從心之感，還需要多部門(mén)合作，聯(lián)合推進(jìn)。一方面，相關(guān)氣候變化的機(jī)制、政策之間需要協(xié)調(diào)，避免政出多門(mén)和政策交叉;另一方面，在推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中又涉及到多個(gè)部門(mén)間的合作和統(tǒng)籌，包括氣候變化部門(mén)、節(jié)能部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、電力市場(chǎng)相關(guān)部門(mén)以及監(jiān)管部門(mén)。只有相關(guān)部門(mén)相互配合，才能對(duì)碳市場(chǎng)的組建形成合力。當(dāng)然，部門(mén)間的合作與政策間的統(tǒng)籌是有區(qū)別的，前者是已有政策的協(xié)調(diào)，后者將貫穿于整個(gè)推進(jìn)過(guò)程之中，需要形成部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)溝通常態(tài)化。
所謂“擴(kuò)”，是指范圍、地域的擴(kuò)大。目前碳市場(chǎng)參與主體和碳交易的范圍主要限定在電力行業(yè)中的火電企業(yè)，火電企業(yè)通過(guò)多年節(jié)能減排提高發(fā)電效率，減碳空間已經(jīng)非常有限，且目前無(wú)法與其他發(fā)電類型開(kāi)展交換和交易，若要更大地發(fā)揮碳市場(chǎng)的作用，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。雖然擴(kuò)大交易范圍不是目前碳市場(chǎng)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，但在試點(diǎn)和前期準(zhǔn)備階段，都需要樹(shù)立相關(guān)意識(shí)，否則碳交易的作用將被不斷弱化，孤軍奮戰(zhàn)難免功虧一簣，影響電力行業(yè)整體管理成本和技術(shù)進(jìn)步。并且，目前現(xiàn)行的碳交易管理設(shè)計(jì)上以屬地管理和企業(yè)間的交易為主，行業(yè)和集團(tuán)的作用發(fā)揮不足，限制了集團(tuán)公司內(nèi)部的配額調(diào)配權(quán)力，不利于行業(yè)和集團(tuán)范圍內(nèi)的整體資源配置。
我國(guó)電力行業(yè)在節(jié)能減排、提高能效方面已經(jīng)做了大量工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，雖然常規(guī)污染物減排空間逐收窄，但結(jié)構(gòu)減碳方面仍有空間。隨著技術(shù)的提高和成本的下降，其優(yōu)勢(shì)也將愈加明顯。同時(shí)，隨著新電改的深入推進(jìn)，電力市場(chǎng)化改革也將進(jìn)一步解決目前企業(yè)減排成本疏導(dǎo)不暢、減排壓力無(wú)法消化的問(wèn)題，將對(duì)碳市場(chǎng)構(gòu)建起到至關(guān)重要的作用。但目前我國(guó)碳市場(chǎng)和電力市場(chǎng)均處于起步階段，兩個(gè)市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)性在設(shè)計(jì)時(shí)尚未得到統(tǒng)籌考慮，兩個(gè)市場(chǎng)有待有效銜接。
“我們希望電力市場(chǎng)和碳市場(chǎng)不要相互影響。如果在電力市場(chǎng)里疊加低碳優(yōu)先調(diào)度、補(bǔ)貼等政策，會(huì)造成重復(fù)，擾亂兩個(gè)市場(chǎng)秩序。”王志軒建議，“市場(chǎng)的約束越少越好，電力市場(chǎng)以安全為基本約束，碳市場(chǎng)體現(xiàn)碳價(jià)值，各司其職，才能形成公平、透明的市場(chǎng)運(yùn)行條件。否則就會(huì)重新走上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路。”
