氣候變化是影響人類生存和發(fā)展的全球性環(huán)境問題，《巴黎協(xié)定》為2020年后全球合作應對氣候變化指明了方向和目標，其中確立的“國家自主貢獻”氣候治理模式仍將是趨勢和主流模式。

以往應對氣候變化，強調(diào)的是自上而下的強制減排氣候治理模式，而“國家自主貢獻”是自下而上的承諾減排氣候治理模式。地方層面處在應對氣候變化的最前沿，是自下而上氣候治理模式的起點和自上而下氣候治理模式的落腳點，是全球氣候多層治理的重要環(huán)節(jié)。

氣候變化具有鮮明的地方性

氣候變化是全球環(huán)境問題，但是也具有鮮明的地區(qū)差異性，即溫室氣體排放源分布在各不同地方，氣候變化的影響在不同地方以不同的形式和程度表現(xiàn)出來。

因生態(tài)環(huán)境、氣候條件等因素的不同，氣候變化對不同地理區(qū)域、社會人群和社會經(jīng)濟行業(yè)的影響表現(xiàn)出非均衡性。如氣候變暖對低緯度地區(qū)造成負面的災害影響，而在高緯度地區(qū)，一定程度的氣候變暖可能會產(chǎn)生某些正面效應，例如農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加、冬天死亡率降低、降低加熱成本、推動旅游業(yè)發(fā)展等。同一緯度區(qū)域氣候變化影響的程度和表現(xiàn)形式也不同，內(nèi)陸地區(qū)因氣候變暖會遭受干旱的困擾，而沿海地區(qū)因氣候變暖將發(fā)生海平面上升，侵蝕海岸帶以及淹沒沿海低洼地帶。

此外，各地還因經(jīng)濟發(fā)展水平、人群結(jié)構、受教育程度、公共設施、社會保障等社會經(jīng)濟系統(tǒng)因素的不同而表現(xiàn)出適應性差異，導致適應氣候變化能力的不同。如落后地區(qū)比發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低、公共設施缺乏、社會保障系統(tǒng)不完善，其適應氣候變化的能力就更低，更易受到氣候變化的影響，氣候變化對落后地區(qū)來說是更嚴重的威脅。

因而，氣候變化具有鮮明的地方性，它是一個地方多元化基礎上的全球問題，應對氣候變化也需要從地方到國家以至全球的不同層面實施多層治理。

氣候變化的地區(qū)差異性決定了氣候治理的地區(qū)差異性，即全球問題地方解決，減緩和適應氣候變化的行動需要在各個地方層面加以實施，包括對分布在地方層面各個具體的排放源實施溫室氣體排放控制，以及根據(jù)各地氣候變化的具體影響針對性地開展適應氣候變化的行動。

地方層面直接面臨氣候變化對地方環(huán)境、人身安全、財產(chǎn)、基礎設施建設和服務的威脅，也使地方政府處在氣候治理的最前線。隨著對氣候變化的社會認知逐漸提高，地方政府必須正視緊迫的現(xiàn)實問題，響應地方需要，采取積極的應對氣候變化政策與法律行動，減輕他們的區(qū)域暴露于氣候變化的負面影響。

地方參與氣候治理存在諸多優(yōu)勢

第一，地方層面具有應對環(huán)境問題的經(jīng)驗。地方層面建立地方性環(huán)境治理機制，對于解決環(huán)境問題具有重要意義。氣候變化是典型的環(huán)境問題，產(chǎn)生及解決辦法中有許多都起源于地方活動。例如，溫室氣體排放產(chǎn)生于生產(chǎn)、交通、能源消費等活動，而這些活動都發(fā)生在各個具體的地方，地方政府往往對這些活動的運行足夠了解并有相當大的管轄權。

地方政府在應對氣候變化方面可以發(fā)揮主導作用，其原因是地方政府能夠采取適合當?shù)靥厥馇闆r的措施;地方政府控制著許多與溫室氣體排放相關的因素，如能源政策、土地使用、住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)監(jiān)管、交通方式選擇、固體廢物處理等;地方政府能夠通過展示控制溫室氣體排放的最佳做法、成本與效益等，鼓勵當?shù)厝嗣癫扇∵m當行動;在能源與廢物管理、交通運輸以及規(guī)劃與發(fā)展等領域中，各地方層面都有應對地方環(huán)境影響的豐富經(jīng)驗。

第二，地方氣候治理避免了國際氣候治理博弈中國家個體理性。自上而下的強制減排氣候治理模式，因發(fā)達國家并沒有完全兌現(xiàn)承諾而陷入窘境。在國際氣候談判中，誰承擔減排義務、如何減排、減排多少的問題始終是各國激烈爭論的焦點。國際層面氣候治理的這種困境決定了自上而下氣候治理模式無法在短期內(nèi)取得實質(zhì)性進展。地方行動則可以拋開國家實體狹隘的意識形態(tài)約束和國家利益的羈絆，直面嚴峻的氣候風險，各地方層面也應該積極采取地方性的政策和法律行動。

因而，地方行動的倡導一定程度上避免了國際層面氣候治理博弈中國家的個體理性，通過地方氣候治理行動，使氣候公共物品得以分解，在國家內(nèi)的地方層面予以逐個解決，進而完成國家氣候治理的任務，再進而實現(xiàn)全球氣候治理的目標，開創(chuàng)一種自下而上的治理模式。

第三，地方氣候治理具有地方針對性。地方層面和基層民眾對氣候變化及其風險具有直接的認知和適應需求，他們最清楚氣候風險在哪里?風險形式是什么?程度有多大?地方層面可從本地區(qū)的氣候條件、生態(tài)脆弱性及敏感性特點、氣候變化影響的特殊性出發(fā)，有針對性地解決實際問題，就應對氣候變化做出因地制宜的制度安排，能確保地方層面應對行動取得實效。

從氣候立法來看，國家層面只能針對全國普遍性的問題進行立法，對地方性的問題不可能面面俱到。地方所面臨的區(qū)域性氣候問題，如沿海地區(qū)的海岸帶管理、區(qū)域性氣候災害的防治、低碳城市建設、地方低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展、當?shù)貞獙夂蜃兓芰ㄔO等方面，還必須由地方立法根據(jù)地方實際予以解決。

在國際層面還沒有形成有效應對氣候變化的法律機制，我國中央層面也還沒有專門應對氣候變化立法的情況下，地方根據(jù)氣候變化的具體情況和實際需要，制定地方專門應對氣候變化的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，解決無法可依的問題，彌補了國際和國家層面立法缺位產(chǎn)生的規(guī)范空擋，形成自下而上治理模式的邏輯起點。

我國國家層面與節(jié)能減排相關的規(guī)定分散在《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《大氣污染防治法》《森林法》《草原法》等法律法規(guī)中，這些與應對氣候變化相關的全國性規(guī)定也需要通過地方氣候立法在各地方層面細化和落實。

第四，地方氣候治理具有制度創(chuàng)新的靈活性。地方在進行立法試驗和制度創(chuàng)新時具有比中央立法風險小、制度與社會磨合成本低等優(yōu)勢。地方層面氣候立法的適用范圍和規(guī)模較小，因而運作較簡便、實施較靈活，能夠根據(jù)地方的特殊情況和實施效果，及時做出調(diào)整和完善，使制度創(chuàng)新符合最優(yōu)成本效益的衡量。

同時，地方層面直接處理所面臨的氣候變化不利影響，當人們都感受到它們的危害時，應對氣候變化的行動就相對容易，地方層面也擁有了比中央政府更迅速更有效的反應。地方氣候治理所具有的制度創(chuàng)新靈活性，使地方在應對氣候變化的過程中，彌補了中央制度供給不足的弊端。

綜上，地方氣候治理既是“國家自主貢獻”的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)“國家自主貢獻”的重要途徑。應對氣候變化需要將地方行動與全球思維、自下而上與自上而下模式有效結(jié)合起來，使“國家自主貢獻”真正成為實施《巴黎協(xié)定》和全球氣候治理的突破口。