為應對氣候變化這一非傳統(tǒng)安全威脅，我國將控制溫室氣體排放全面融入國家經(jīng)濟社會發(fā)展總戰(zhàn)略，作為實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大機遇，同時承擔與自身責任、能力相符的國際義務?？刂茰厥覛怏w排放的政策工具包括行政手段、市場手段、技術(shù)標準、宣傳教育等，當今世界各國和地區(qū)均根據(jù)各自的溫室氣體排放、經(jīng)濟、能源、工業(yè)等特點，來確定適合自己的政策手段。
碳市建設取得全方位進展
我國7個碳交易試點充分借鑒國外相關(guān)設計和運行的經(jīng)驗教訓，緊密結(jié)合實際，較短時間內(nèi)便實現(xiàn)了各自的體系設計，并已完成3-4個完整履約周期。
試點實踐表明，通過對溫室氣體排放資源的市場配置及排放數(shù)據(jù)第三方核查等，碳交易在提高企業(yè)減碳意識、完善企業(yè)監(jiān)測體系等方面，成效遠好于未納入試點的行業(yè)和排放單位。已納入的重點排放單位中，一半以上制定了內(nèi)部減排戰(zhàn)略，1/3已建立專門的碳交易部門，40%以上在長期投資決策中考慮碳價影響。
試點也為全國體系的建設運行奠定基礎。首先，試點體系設計充分考慮我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的特殊問題，如電力和熱力行業(yè)因受管制所帶來的生產(chǎn)成本增加不能向下游自由傳導、與碳交易有直接交叉影響的各類節(jié)能政策并存等，試點對相關(guān)問題的處理及運行效果，為全國體系提供了有益參考。其次，不同試點體系的設計存在較大差異，試點體系事實上測試和比較了各種不同設計效果，為全國體系選擇最佳方案提供實踐依據(jù)。最后，主管部門、重點排放單位、第三方核查機構(gòu)、交易機構(gòu)等參與主體，在試點中得到了提高，可在全國體系建設中起到“種子”作用。
全國碳交易體系于2017年12月19日啟動建設，兌現(xiàn)了我國的國際承諾。國家發(fā)改委已發(fā)布24個行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南，4個主要支撐系統(tǒng)也進入建設。
而其中兩個重要因素，是配額總量和分配方案，前者直接決定體系對全社會溫室氣體減排的貢獻率，后者直接影響納入體系重點排放單位的利益。在系統(tǒng)總結(jié)分析全球主要碳交易體系，尤其是試點經(jīng)驗教訓，廣泛征求相關(guān)行業(yè)、企業(yè)、研究者和主管部門等意見的基礎上，國家發(fā)改委提出總量確定和配額分配方案，并已獲國務院批準。為充分了解方案的可能影響、確保合理性，還將選擇部分省份在相關(guān)行業(yè)展開試算工作，進一步修改完善。
碳市場發(fā)展依然面臨挑戰(zhàn)
取得進展的同時，我們還應正視碳市場發(fā)展過程中的挑戰(zhàn)，予以妥善應對。
在法律基礎方面，除北京和深圳有市人大常委會作出的具有地方性法規(guī)性質(zhì)的決定、規(guī)定，其他試點均依據(jù)省(市)地方規(guī)章等，而全國體系建設的主要依據(jù)是國務院相關(guān)批復及國家發(fā)改委的部門規(guī)章。部門規(guī)章和地方規(guī)章的法律層級較低，易導致碳交易體系有效實施所需的關(guān)鍵規(guī)定，如第三方核查機構(gòu)資質(zhì)要求、較高額度的經(jīng)濟處罰等無法設立。建議加快出臺針對全國體系的國務院條例，保證有效實施。
在統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面，重點排放單位目前向多個部門同時報送多套口徑不完全一致的數(shù)據(jù)，且大多未經(jīng)第三方核查，無法保證質(zhì)量。不同數(shù)據(jù)在各主管部門之間也缺乏共享，導致碳交易體系建設所需的高質(zhì)量數(shù)據(jù)要重新收集，增加運行成本。建議加強各部門不同渠道的數(shù)據(jù)共享，推動高質(zhì)量數(shù)據(jù)在決策中更好發(fā)揮作用。
我國正處全面深化改革進程，與碳市場相關(guān)的領(lǐng)域改革也在進行，如能耗總量和強度“雙控”制度、電力體制改革等。這些改革將直接影響企業(yè)溫室氣體排放，與碳交易間存在著交叉影響，需在更高層面有效協(xié)調(diào)。建議進一步加強頂層設計，借鑒國外有益經(jīng)驗，以碳排放控制目標統(tǒng)領(lǐng)包括節(jié)能和可再生能源等相關(guān)領(lǐng)域的政策，避免不同領(lǐng)域政策間的不協(xié)調(diào)甚至沖突。
總體而言，碳交易體系建設和運行的各參與方應緊密協(xié)作，努力建設高效、公平、透明的全國體系，在實踐中不斷完善，提高我國碳交易體系的國際影響力，力爭為未來建立全球碳市場設立中國標準。
