2016年和2017年兩年時(shí)間累計(jì)化解過(guò)剩煤炭產(chǎn)能約5.4億噸。兩年時(shí)間，國(guó)發(fā)7號(hào)文所提從2016年開(kāi)始，用三年到五年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5億噸左右的目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)。2018年煤炭去產(chǎn)能目標(biāo)是1.5億噸。如果2018年這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，則三年化解過(guò)剩產(chǎn)能約7億噸，距離“十三五”規(guī)劃提出的去產(chǎn)能8億噸的目標(biāo)還有1億多噸的差距。
今年的《政府工作報(bào)告》提出，2018年要再壓減鋼鐵產(chǎn)能3000萬(wàn)噸左右，退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸左右，淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬(wàn)千瓦以下的煤電機(jī)組。
國(guó)家能源集團(tuán)政策研究室研究主管張熙霖分析認(rèn)為，2018年煤炭去產(chǎn)能1.5億噸的目標(biāo)與2017年基本持平，這體現(xiàn)了中央對(duì)去產(chǎn)能工作堅(jiān)定推進(jìn)的決心。
“如果2018年這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，則從2016年算起，三年退出產(chǎn)能7億噸左右。”張熙霖說(shuō)，“距離‘十三五’規(guī)劃提出的去產(chǎn)能8億噸的目標(biāo)還有一段距離，去產(chǎn)能涉及的工作還需有一段時(shí)間才能較好完成。”
去產(chǎn)能呈現(xiàn)三個(gè)階段性特征
張熙霖認(rèn)為，自2016年啟動(dòng)煤炭去產(chǎn)能工作以來(lái)，大致可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段為2016年上半年，以國(guó)發(fā)7號(hào)文為標(biāo)志，煤炭去產(chǎn)能工作正式拉開(kāi)序幕。這一階段煤炭去產(chǎn)能工作的特點(diǎn)是實(shí)行總量控制，不區(qū)別對(duì)待，在控制總量上取得顯著效果。
從2016年下半年開(kāi)始，煤炭市場(chǎng)開(kāi)始劇烈波動(dòng)，政策逐步調(diào)整為先進(jìn)產(chǎn)能可以根據(jù)市場(chǎng)需求恢復(fù)330天生產(chǎn)，滿足市場(chǎng)供應(yīng)，逐漸進(jìn)入第二個(gè)階段，即以2017年為主要時(shí)期，去產(chǎn)能政策不再是總量控制，而是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，產(chǎn)能置換政策開(kāi)始有效實(shí)施，從減總量變成真正意義上的減產(chǎn)能。這一階段資源枯竭和虧損嚴(yán)重的礦井得以大面積退出，給先進(jìn)產(chǎn)能讓路。
第三個(gè)階段即從2017年底開(kāi)始，至未來(lái)可預(yù)測(cè)的一年內(nèi)，結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能、煤炭企業(yè)加快高質(zhì)量發(fā)展成為去產(chǎn)能的指導(dǎo)，市場(chǎng)化、法治化去產(chǎn)能成為主要的手段。這一階段的重點(diǎn)將是區(qū)域產(chǎn)能置換，煤炭生產(chǎn)向重點(diǎn)地區(qū)集中，同時(shí)煤電行業(yè)的兼并重組和建立長(zhǎng)效機(jī)制加快。
煤炭分析師蕭樊認(rèn)為，在煤炭?jī)r(jià)格非常低迷的時(shí)候，煤炭去產(chǎn)能力度比較大，后期煤炭?jī)r(jià)格回升，重點(diǎn)落在了調(diào)結(jié)構(gòu)上，先進(jìn)產(chǎn)能開(kāi)始釋放，而不是單純地“去”了。未來(lái)，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好后，更多精力將會(huì)放在有效供給上。
今年2月1日，國(guó)家發(fā)改委等四部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善煤炭產(chǎn)能置換政策加快優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放促進(jìn)落后產(chǎn)能有序退出的通知》。《通知》在“鼓勵(lì)已核準(zhǔn)(審批)建設(shè)煤礦通過(guò)實(shí)施產(chǎn)能置換淘汰落后產(chǎn)能，2018年9月30日之前上報(bào)產(chǎn)能置換方案的，產(chǎn)能置換指標(biāo)折算比率可提高為200%”的同時(shí)，明確表示“對(duì)于本通知印發(fā)前已批復(fù)產(chǎn)能置換方案的此類企業(yè)，按200%比率重新折算后的富余指標(biāo)可另行使用”。
“這意味著，即便此前已經(jīng)按原先標(biāo)準(zhǔn)完成了產(chǎn)能置換的符合要求的部分煤礦，也可以按新標(biāo)準(zhǔn)重新折算產(chǎn)能置換指標(biāo)，而富余指標(biāo)可用于企業(yè)其他煤礦產(chǎn)能置換，也可轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，產(chǎn)能置換政策的調(diào)整不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能置換成本發(fā)生太大變化。”煤炭分析師李廷說(shuō)，“隨著2018年繼續(xù)關(guān)閉退出一定數(shù)量的資源瀕臨枯竭、長(zhǎng)期停產(chǎn)停建等類型的僵尸企業(yè)，將進(jìn)一步提供更多的產(chǎn)能置換指標(biāo)，為先進(jìn)煤炭產(chǎn)能進(jìn)行產(chǎn)能置換創(chuàng)造更多條件，促進(jìn)有效煤炭產(chǎn)能釋放。”
當(dāng)前煤炭產(chǎn)能依然過(guò)剩
2016年啟動(dòng)煤炭去產(chǎn)能之前，我國(guó)擁有的煤炭總產(chǎn)能超過(guò)60億噸，其中包含證照齊全的合法生產(chǎn)煤礦，核準(zhǔn)(或?qū)徟?和新建、技改和改擴(kuò)建煤礦，未經(jīng)核準(zhǔn)擅自開(kāi)工建設(shè)的煤礦，以及因證照過(guò)期或安全問(wèn)題而停工停產(chǎn)的煤礦。
“和2016年的煤炭產(chǎn)量相比，我國(guó)煤炭消費(fèi)在2013年已經(jīng)達(dá)到高峰，當(dāng)年消費(fèi)量是42.4億噸。超過(guò)60億噸煤炭總產(chǎn)能對(duì)比42億噸的煤炭消費(fèi)總量，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩之嚴(yán)重不言而喻。”李廷表示，“盡管60億噸的煤炭總產(chǎn)能當(dāng)時(shí)并不都具備實(shí)質(zhì)性供應(yīng)能力，但總產(chǎn)能畢竟是存在的，部分當(dāng)時(shí)不具備供應(yīng)能力的產(chǎn)能遲早有一天會(huì)形成實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)能力。因此，如果不化解一部分過(guò)剩產(chǎn)能，煤炭行業(yè)將長(zhǎng)期深陷產(chǎn)能過(guò)剩的深淵。”
在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議記者會(huì)上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任何立峰透露，煤炭2017年化解2.5億噸，2016年化解2.9億噸，兩年時(shí)間累計(jì)化解5.4億噸。“不難發(fā)現(xiàn)，‘十三五’規(guī)劃中提出的化解過(guò)剩煤炭產(chǎn)能目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。”李廷說(shuō)。
經(jīng)過(guò)連續(xù)兩年去產(chǎn)能之后，截至2017年底，我國(guó)仍然擁有煤炭總產(chǎn)能約55億噸。與2013年高峰時(shí)期42億噸的煤炭消費(fèi)總量相比，煤炭產(chǎn)能仍然嚴(yán)重過(guò)剩。
“為了保障煤炭行業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展，為了不使煤炭行業(yè)再輕易地重新回到嚴(yán)重供大于求的狀態(tài)，需要繼續(xù)推進(jìn)煤炭去產(chǎn)能。”李廷說(shuō)。
不可忽略的是，剛剛過(guò)去的供暖季的前半段，國(guó)內(nèi)動(dòng)力煤價(jià)格持續(xù)上漲，部分地區(qū)煤炭供應(yīng)的確出現(xiàn)持續(xù)偏緊現(xiàn)象，湖南、江西等部分省份甚至因?yàn)殡姀S煤炭庫(kù)存不足而再度出臺(tái)限電措施。
在李廷看來(lái)，煤炭有效產(chǎn)能偏緊為主要問(wèn)題之一。
李廷給記者粗略算了一下：截至2017年底，約55億噸的煤炭總產(chǎn)能中，證照齊全的合法生產(chǎn)煤礦和進(jìn)入試運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)的煤礦煤炭總產(chǎn)能合計(jì)不足37億噸，其他都是因證照不全、尚未建成或雖已建成但屬違規(guī)建設(shè)而不能正常貢獻(xiàn)產(chǎn)量的產(chǎn)能。37億噸的有效煤炭產(chǎn)能，按照95%的商品煤比率計(jì)算，煤炭實(shí)際供應(yīng)能力也就35億多噸，對(duì)應(yīng)全年38億噸至39億噸的煤炭需求總量來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有進(jìn)口煤的補(bǔ)充，國(guó)內(nèi)煤炭供應(yīng)無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)明顯的供不應(yīng)求。
“畢竟煤炭總產(chǎn)能是充足的，其中未批先建但是已經(jīng)建成的煤炭產(chǎn)能就超過(guò)了3億噸，證照齊全的生產(chǎn)煤礦中也有許多煤礦是超核準(zhǔn)能力建設(shè)的。因此，在煤價(jià)上漲時(shí)，相關(guān)部門(mén)首先采取的措施便是加快先進(jìn)煤炭產(chǎn)能釋放，但短期煤炭有效產(chǎn)能增長(zhǎng)較為緩慢。”李廷說(shuō)。
去產(chǎn)能工作進(jìn)入攻堅(jiān)期
以國(guó)發(fā)7號(hào)文為標(biāo)志，煤炭去產(chǎn)能工作如今已經(jīng)走過(guò)了兩個(gè)年頭。對(duì)于不少煤炭企業(yè)而言，去產(chǎn)能進(jìn)行到現(xiàn)在，留下的都是“難啃的硬骨頭”。
“去產(chǎn)能政策出臺(tái)前，有大量不再生產(chǎn)的、資源枯竭的、已經(jīng)關(guān)閉退出但沒(méi)有注銷的、已經(jīng)兼并重組但沒(méi)有復(fù)工復(fù)產(chǎn)的枯竭產(chǎn)能、閑置產(chǎn)能、不完全不合法產(chǎn)能，以及扭虧無(wú)望的產(chǎn)能存在。2016年煤炭去產(chǎn)能政策出來(lái)以后，這些產(chǎn)能首當(dāng)其沖，去產(chǎn)能工作較為順利。”蕭樊表示，“到了后期，一些有一定邊際貢獻(xiàn)的、資源條件差但還能生產(chǎn)的煤礦也開(kāi)始被列入去產(chǎn)能名單，去產(chǎn)能難度將會(huì)較前期有所增大。”
張熙霖認(rèn)為，2018年煤炭去產(chǎn)能進(jìn)入攻堅(jiān)期，推進(jìn)難度有所增加，主要有四方面原因。
一是煤炭行業(yè)集中度已明顯提高，在運(yùn)行的煤企多為央企、地方國(guó)企等，對(duì)于落后產(chǎn)能的淘汰和置換已經(jīng)做了很多工作，進(jìn)一步推動(dòng)后，關(guān)閉成本較高。二是煤炭投資放緩，煤炭企業(yè)投資積極性不高，新舊產(chǎn)能置換難度也有所增加。三是2017年冬季遭遇的“氣荒”使煤炭需求有所增加，這說(shuō)明其他替代能源總量有限，煤炭市場(chǎng)需求穩(wěn)定。四是獎(jiǎng)補(bǔ)資金數(shù)量有限，去產(chǎn)能存在資金缺口。
“2018年進(jìn)一步去產(chǎn)能后，煤炭行業(yè)基本能進(jìn)入一個(gè)平穩(wěn)的發(fā)展期，市場(chǎng)穩(wěn)定，供需總體平衡，長(zhǎng)效機(jī)制也有望建立。煤炭在能源結(jié)構(gòu)比例優(yōu)化中穩(wěn)中有降，同時(shí)更好地發(fā)揮支柱性作用。”張熙霖說(shuō)。
“從整體改革環(huán)境來(lái)看，現(xiàn)在的環(huán)境已經(jīng)比以前好了許多。”廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示，以前有些企業(yè)做產(chǎn)能置換，去除落后產(chǎn)能后再換上等量的先進(jìn)產(chǎn)能，但企業(yè)經(jīng)濟(jì)條件不夠，改革也進(jìn)行得比較困難。現(xiàn)在煤價(jià)、鋼價(jià)上漲，企業(yè)有了經(jīng)濟(jì)條件，改革的困難主要還是在企業(yè)改革意愿和職工安置等方面。
蕭樊認(rèn)為，2018年煤炭去產(chǎn)能呈現(xiàn)三大特點(diǎn)。一是從宏觀層面而言，2018年是圓滿完成去產(chǎn)能目標(biāo)的最后一年，任務(wù)艱巨但已有前兩年的良好鋪墊。二是以保供為主。2018年煤炭去產(chǎn)能去的是僵尸企業(yè)、低效礦井。三是2018年去產(chǎn)能將會(huì)及時(shí)和宏觀需求相匹配。去年GDP增速6.9%，保持穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)。在這種態(tài)勢(shì)下，將根據(jù)煤炭消費(fèi)量和需求量的變化調(diào)整部分措施。
1.5億噸的產(chǎn)能好“去”嗎? 蕭樊認(rèn)為，1.5億噸這個(gè)數(shù)據(jù)，應(yīng)該是以各地自下而上報(bào)出來(lái)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行匯總，而不是提出一個(gè)任務(wù)指標(biāo)后強(qiáng)壓分解下去的，“只要是自下而上報(bào)出來(lái)的數(shù)字，就存在一個(gè)分析論證的過(guò)程。完成起來(lái)雖然有難度，但問(wèn)題不大”。
結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能提上日程
“在近兩年煤炭去產(chǎn)能過(guò)程中，由于去產(chǎn)能在早期存在‘一刀切’現(xiàn)象，出現(xiàn)了短期區(qū)域結(jié)構(gòu)性供應(yīng)失衡。”李廷說(shuō)，“特別是南方省區(qū)，短期內(nèi)調(diào)入煤炭需求增加，使中短期北煤南運(yùn)壓力增加。”
今年3月，國(guó)家能源局制定印發(fā)了《2018年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》。意見(jiàn)明確指出，把處置僵尸企業(yè)作為重要抓手，加快退出違法違規(guī)、不達(dá)標(biāo)和安全風(fēng)險(xiǎn)大的煤礦，繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能，引導(dǎo)長(zhǎng)期虧損、資不抵債等煤礦有序退出，適當(dāng)提高南方地區(qū)煤礦產(chǎn)能退出標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)按照減量置換原則有序發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，倒逼無(wú)效低質(zhì)產(chǎn)能加快退出，提高煤炭先進(jìn)產(chǎn)能比重，更多發(fā)揮北方地區(qū)優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能作用。
“2018年《能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》真正落實(shí)了能源‘四個(gè)革命、一個(gè)合作’的重要戰(zhàn)略。”張熙霖說(shuō)。
在張熙霖看來(lái)，經(jīng)過(guò)兩年多的工作，“去產(chǎn)能”這一概念逐步變得精準(zhǔn)化，去產(chǎn)能不僅是總量上的控制，還要進(jìn)一步進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的優(yōu)化，是一個(gè)“有去有增”的概念。這是我國(guó)能源需求和實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所決定的，煤炭的高質(zhì)量發(fā)展，包括用先進(jìn)產(chǎn)能來(lái)滿足需求，進(jìn)一步推動(dòng)煤炭清潔生產(chǎn)和利用，以及煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等多方面內(nèi)容。
今年的《政府工作報(bào)告》指出，要堅(jiān)持用市場(chǎng)化、法治化手段，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、質(zhì)量、安全等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，化解過(guò)剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能?！?018年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》同樣指出，要用市場(chǎng)化和法治化辦法化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能。
“運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段，就是要建立良好的長(zhǎng)效機(jī)制，避免治理之后又產(chǎn)生新的不合理產(chǎn)能的擴(kuò)張。”中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員劉戒驕認(rèn)為，所謂市場(chǎng)化去產(chǎn)能，就是要為市場(chǎng)行為確立規(guī)則與邊界，讓企業(yè)在這個(gè)框架內(nèi)充分地發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，更好地與市場(chǎng)對(duì)接，“要通過(guò)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定企業(yè)去留，而不是讓政府來(lái)要求企業(yè)做什么、怎么做”;所謂法治化，就是要對(duì)政府和企業(yè)建立起約束機(jī)制，今后再批項(xiàng)目、擴(kuò)產(chǎn)能，一定要在環(huán)保排放、主要裝置技術(shù)指標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面達(dá)到一定門(mén)檻才行。
從2016年去產(chǎn)能政策出臺(tái)以來(lái)，利用市場(chǎng)化手段去產(chǎn)能就是政策中的重要部分。2017年以來(lái)，市場(chǎng)化手段去產(chǎn)能更加獲得重視。中長(zhǎng)期合同簽訂、產(chǎn)量指標(biāo)的交易、兼并重組等都屬于有效的市場(chǎng)化手段。
“當(dāng)然，在煤價(jià)企穩(wěn)回升的情況下，較少企業(yè)會(huì)主動(dòng)關(guān)閉退出，用市場(chǎng)化手段去產(chǎn)能存在較大難度，還需靠政府推動(dòng)。”李廷說(shuō)。
應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展促進(jìn)去產(chǎn)能
目前，國(guó)內(nèi)有關(guān)征收碳稅的呼聲漸高。碳稅是指針對(duì)二氧化碳排放所征收的稅種，通常開(kāi)征目的是希望通過(guò)削減二氧化碳排放來(lái)減緩全球變暖，具體征收方式為針對(duì)燃煤和石油下游的汽油等，按其碳含量的比例征稅。
“如果征收碳稅，燃煤電廠肯定是被計(jì)征的行業(yè)。目前啟動(dòng)的是碳排放交易體系。碳交易或者碳稅都是以市場(chǎng)的方式推動(dòng)碳減排，從整個(gè)行業(yè)來(lái)看，將導(dǎo)致能效的提升及煤炭消耗量的下降。”張熙霖說(shuō)，“低碳技術(shù)、節(jié)能、碳減排等領(lǐng)域會(huì)有新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，也讓煤炭企業(yè)可以涉及的轉(zhuǎn)型領(lǐng)域多了選擇的路徑。”
在去產(chǎn)能政策方面，張熙霖認(rèn)為，政府應(yīng)加強(qiáng)地區(qū)間產(chǎn)量指標(biāo)的協(xié)調(diào)、運(yùn)力協(xié)調(diào)，按照一企一策的方法，對(duì)僵尸企業(yè)做好進(jìn)一步治理。此外，轉(zhuǎn)型升級(jí)和去產(chǎn)能是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的兩個(gè)重要方面，政策機(jī)制建設(shè)上對(duì)去產(chǎn)能一直重視，但是對(duì)于轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題重視程度不夠。因此，政府除了不斷完善去產(chǎn)能的相關(guān)政策以外，還要給予煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)更多的支持。例如，政策上支持煤炭企業(yè)改善供給、提高科技含量、節(jié)能環(huán)保改造、發(fā)展上下游一體化項(xiàng)目等，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展促進(jìn)去產(chǎn)能。
蕭樊認(rèn)為，未來(lái)煤炭去產(chǎn)能，需要清晰的宏觀導(dǎo)線來(lái)指引——目前煤炭產(chǎn)能過(guò)剩是什么程度?應(yīng)該有一個(gè)動(dòng)態(tài)的定位。煤炭行業(yè)作為周期性行業(yè)，產(chǎn)能的增減不是短時(shí)間的事情，需要在政策制定時(shí)有充足的預(yù)判。
對(duì)于煤炭企業(yè)而言，當(dāng)前單一的煤炭行業(yè)的界限逐漸弱化，煤炭企業(yè)單純依靠采煤、賣(mài)煤的經(jīng)營(yíng)模式越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。在去產(chǎn)能的過(guò)程中，煤炭企業(yè)要結(jié)合自身和所在地區(qū)情況，制定好新的戰(zhàn)略，研究如何向煤基企業(yè)轉(zhuǎn)型，向上下游或者多元化轉(zhuǎn)型。
